II SA/Wa 2010/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. T. - przedstawiciela ustawowego małoletnich K. i G. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. M. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. 23 sierpnia 2010 r. A. T. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci – K. urodzonego w 1994 r. i G. urodzonego w 1998 r., po ich ojcu – J. T., urodzonym w 1972 r. i zmarłym [...] października 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia i po rozpatrzeniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. T. legitymował się krótkim okresem ubezpieczenia, nieco ponad pięć i pół roku, co jest nieadekwatne do jego wieku 36 lat. Na ostatnie dziesięć lat przed śmiercią, nie odnotowano żadnego okresu ubezpieczeniowego. Od lutego 1997 r., aż do daty śmierci brak jest wykonywania przez ojca dzieci jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Z akt sprawy wynika, iż J. T. wyjechał do Niemiec, gdzie nie wykonywał pracy objętej ubezpieczeniem. Niemiecka instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła żadnych okresów ubezpieczenia na terenie Niemiec, zaś wyżej wymieniony nadużywał alkoholu, co wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] , oddalającego odwołanie od odmowy przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym. Organ podkreślił, iż z materiału sprawy nie wynika, aby brak ubezpieczenia był spowodowany szczególnymi okolicznościami, zatem zgodnie z treścią art. 83 § 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.), należało odmówić przyznania świadczenia. A. T., działając w imieniu małoletnich K. i G. T., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia wskazanej wyżej decyzji. Podała, iż jej mąż pracował u Niemca o nazwisku [...] , jednakże nie potrafiła dokładniej określić ani okresu, ani miejsca pracy. Wskazywała również na poważne trudności finansowe w zapewnieniu podstawowych potrzeb rodziny. Na rozprawie jej pełnomocnik zwrócił uwagę na naruszenie zasad wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, którą podpisał ten sam upoważniony pracownik organu co decyzję z [...] października 2010 r. Wyrokiem z 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/WA 2046/10, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), uchylił powyższą decyzję Prezesa ZUS, wskazując, że wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa Rozpoznając sprawę ponownie po ww. wyroku Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] , mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. nr [...] , odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci K. i G. T. W motywach decyzji organ podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy organ uznał, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że udowodnione zostały okresy składkowe i nieskładkowe zmarłego ojca dzieci wynoszące 5 lat, 9 miesięcy i 15 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed śmiercią nie został udowodniony żaden z tych okresów. Organ podkreślił, że przez ponad 11 lat przed śmiercią J. T. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Mając na uwadze fakt, iż w okresach tych nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, zdaniem organu, nie można przyjąć, że brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpił ze względu na szczególne okoliczności spowodowane stanem zdrowia. Organ podkreślił przy tym, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o pracy zmarłego jej męża w Niemczech, organ podał, że niemiecka instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła żadnych okresów ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci na terenie Niemiec. Natomiast fakt zatrudnienia za granicą bez ubezpieczenia, nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ww. ustawy. Podkreślił również, że świadome podejmowanie zatrudnienia za granicą bez opłacania składek ma ten skutek, że osoba, która decyduje się na takie postępowanie, winna liczyć się z jego prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Ponadto wskazał, że kwestia trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podniosła kwestię pracy zmarłego męża w Niemczech, wskazując na poszukiwania dokumentów potwierdzających to zatrudnienie i odprowadzanie składek na ubezpieczenie. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasowa argumentację. W piśmie, które wpłynęło do Sądu 30 września 2011 r., skarżąca wskazała na dokumentację medyczną znajdującą się w szpitalu w Niemczech, która miała stanowić podstawę do uzyskania renty przez zmarłego męża. Podała również numer ubezpieczenia męża w Niemczech. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i mało wnikliwe jego rozpatrzenie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoją decyzję na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez J. T. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podkreśliła, że ostatnie lata życia jej zmarły mąż chorował i lekarze kierowali go na rentę, podając jednocześnie, że dokumentacja poświadczająca tę okoliczność znajduje się w Niemczech. Organ okoliczności tych nie wyjaśnił, ani też w żadnej formie nie zweryfikował. W przesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się jedynie Orzeczenie Komisji Lekarskiej z [...] listopada 2008 r., które zostało wydane na potrzeby postępowania o ustalenie świadczenia w trybie zwykłym. Wynika z niego, że w ramach tego postępowania badana była kwestia niezdolności do pracy J. T. przed 28 sierpnia 1998 r. Ocena jego stanu zdrowia po tej dacie nie została natomiast dokonana. Nie wiadomo zatem czy był on zdolny do pracy, a jeżeli tak to w jakim okresie i w jakim zakresie. Ocena ta ma znaczenie w kontekście możliwości podjęcia przez zmarłego ojca małoletnich dzieci zatrudnienia. W kontekście stanu zdrowia zmarłego J. T., organ nie wyjaśnił również jaki wpływ na jego zatrudnienie, czy też jego brak, miała choroba alkoholowa, na którą cierpiał. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] wynika, że J. T. miał stwierdzoną chorobę alkoholową, z powodu której leczył się od 2003 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dzieci z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ustawy (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 781/10, wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08-Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Alkoholizm, jak wiele innych chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek, w mniejszym bądź większym stopniu, przyczynia się świadomie lub nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest zatem ustalenie czy J. T. rzeczywiście leczył się z uzależnienia alkoholowego, czy czynił to systematycznie. Wprawdzie sama choroba alkoholowa nie stanowi szczególnej okoliczności usprawiedliwiającej brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych, lecz w przypadku podjęcia leczenia, nawet nieskutecznego, w powiązaniu z niepełnosprawnością, można wskazane okoliczności rozpatrywać jako usprawiedliwiające brak wymaganego okresu ubezpieczenia. W kontekście spełnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" przez zmarłego ojca dzieci wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotne znaczenie w sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe jest również kategoryczne ustalenie czy J. T. podczas swego pobytu w Niemczech podlegał ubezpieczeniu. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika aby organ prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydaje się, że organ oparł się na informacji uzyskanej w trakcie postępowania o przyznanie świadczenia w trybie zwykłym, gdyż do zaświadczenia niemieckiego organu rentowego odwołuje się Sąd Okręgowy we wskazanym powyżej uzasadnieniu wyroku. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podczas całego postępowania twierdziła, że zmarły mąż był w Niemczech ubezpieczony. W piśmie skierowanym do Sądu z 30 września 2011 r. podała numer ubezpieczenia. W tym miejscu zasadne zdaje się zwrócenie uwagi, że pisma kierowane przez skarżącą tak do organu, jak i do Sądu wskazują na jej nieporadność. W tych warunkach na organie ciążył szczególny obowiązek współdziałania ze skarżącą w wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany ustalić i ocenić wskazane powyżej okoliczności, jak również zbadać jakie znaczenie w sprawie ma wskazany przez skarżącą numer ubezpieczenia. Czy rzeczywiście odnosi się on do jej zmarłego męża, czy w związku z tym możliwe jest potwierdzenie okresów ubezpieczenia J. T. Dopiero ustalenie powyższych faktów pozwoli na zrekonstruowanie pełnego stanu faktycznego sprawy i jego ocenę pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ustawy emerytalnej, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie przez małoletnie dzieci prawa do renty rodzinnej na zasadach ogólnych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, a zwłaszcza wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł w myśl art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).