II SA/Wa 2051/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia odprawy – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. O., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2013 r. S. O. został zwolniony ze służby w Policji, na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wymieniony pełnił służbę w Policji po ponownym przyjęciu od [...] września 1992 r. Wcześniej S. O. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej od dnia [...] lipca 1975 r. do [...] kwietnia 1982 r. i za ten okres otrzymał odprawę z tytułu zwolnienia ze służby w wysokości 340% uposażenia. W związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. wymieniony otrzymał m.in. odprawę w kwocie 23 607,22 zł, stanowiącą 260% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Pismem z dnia 13 marca 2013 r. S. O. zwrócił się Komendanta [...] Policji o wyjaśnienie sposobu naliczenia odprawy z tytułu zwolnienia ze służby oraz ponowne jej naliczenie, a następnie w dniu 8 sierpnia 2014 r. do Wydziału Finansów i Budżetu Komendy [...] Policji wpłynął jego kolejny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości należnej odprawy po zwolnieniu ze służby, w którym powołał się na swój wcześniejszy wniosek z dnia 13 marca 2013 r. wskazując, iż nie został on przez organ do tej pory załatwiony. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1- 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i art. 107 K.p.a. odmówił ponownego naliczenia odprawy z tytułu zwolnienia ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. w wysokości 340% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść przepisów w art. 114 i 115 ustawy o Policji organ wskazał, iż policjantowi który otrzymał już odprawę w ramach wcześniejszego stosunku służbowego, a następnie podjął służbę, nie przysługuje przy zwolnieniu uprawnienie do nowej odprawy. Policjant ten ma jedynie uprawnienie do otrzymania tzw. "odprawy uzupełniającej", jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada on staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Organ zaznaczył przy tym, że S. O. za okres służby od [...] lipca 1975 r. do [...] kwietnia 1982 r. otrzymał 340% odprawy, a następnie za kolejne lata od dnia [...] września 1992 r., po podjęciu służby w Policji, wypłacono mu odprawę w kwocie 23 607,22 zł, stanowiącą 260% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie art. 115 ust. 1 ustawy o Policji maksymalna wysokość odprawy dla policjanta to sześciomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym. Wobec zatem faktu, iż wymieniony otrzymał uprzednio 340% uposażenia tytułem odprawy, to po zwolnieniu w dniu [...] lutego 2013 r. nabywa prawo do odprawy uzupełniającej do przysługującej jemu odprawy w wysokości sześciokrotności uposażenia. S. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z jego wnioskiem dotyczącym ponownego naliczenia mu odprawy W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż dwukrotnie pełnił służbę. Po raz pierwszy w okresie [...] lipca 1975 r. do [...] kwietnia 1982 r., kiedy to uległ wypadkowi i przyznano mu rentę. Wówczas zakończył się jego pierwszy stosunek służbowy i została mu wypłacona odprawa w wysokości 340% uposażenia. Następnie został przejęty do służby z dniem [...] września 1992 r., którą pełnił do dnia [...] lutego 2013 r., do odejścia na emeryturę. W ten sposób powstał drugi stosunek służbowy i za ten okres powinien otrzymać pełną odprawę w wysokości 6 - krotnego uposażenia, a nie tzw. odprawę uzupełniającą. Podkreślił, że żaden przepis nie przewiduje, jak twierdzi Komendant [...] "jednorazowości" odprawy w przypadku, gdy dana osoba pełniła służbę dwukrotnie. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na uregulowania zawarte w art. 115 ustawy o Policji organ odwoławczy stwierdził, iż wskazują one jednoznacznie, że prawo do odprawy oraz jej wysokość uzależnione są jedynie od sytuacji, czy uprzednio policjantowi dane świadczenie pieniężne zostało już wypłacane, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter świadczenia jednorazowego. Świadczenie to, co do zasady, jest bowiem podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu pracy). Analogiczna sytuacja występuje w przypadku odprawy przysługującej policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W obu wymienionych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Brak jest bowiem odrębnych przepisów, które pozwalałyby, aby inaczej niż odprawę emerytalną traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby. Tak więc w przypadku gdy funkcjonariuszowi wypłacono już z tytułu zwolnienia ze służby w Policji należności związane z odprawą, to nie ma on już prawa do kolejnych takich samych świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej odprawy. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1142/12. Podkreślił jednocześnie, że przyjęta w tym zakresie w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. W związku zatem z faktem, że S. O. z tytułu zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] kwietnia 1982 r. została już wypłacona odprawa w wysokości 340 % uposażenia, a z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2013 r. została wypłacona odprawa w wysokości 260 % miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, wymienionemu nie przysługuje już uzupełnienie odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem [...] lutego 2013 r. Uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której otrzymałby on odprawę w wysokości nieprzewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Policji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia 13 marca 2013 r. zwrócił się z prośbą o ponowne naliczenie wysokości należnej mi odprawy. Sprawa nie została jednak przez organ załatwiona w terminie, dlatego bezczynność organu w tym względzie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 25/14 wymierzył Komendantowi [...] Policji grzywnę. Nie jest więc prawdą, to co twierdzi Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dopiero "podaniem z dnia 8 sierpnia 2014 r." zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości odprawy po zwolnieniu ze służby. Skarżący wyjaśnił ponownie, że służbę pełnił dwukrotnie - po raz pierwszy od [...] lipca 1975 r. do [...] kwietnia 1982 r. Po wypadku, któremu uległ przyznano mu rentę i wypłacono odprawę w wysokości 340% uposażenia. Następnie po przyjęciu do służby w Policji pełnił ją od [...] września 1992 r. do [...] lutego 2013 r. Organ mylnie jednak przyjmuje, że on [...] września 1992 r. "podjął" służbę w sytuacji, gdy w rzeczywistości przeszedł nowe postępowanie kwalifikacyjne, na podstawie którego został przyjęty do służby. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że od [...] września 1992 r. kontynuował służbę zakończoną w dniu [...] kwietnia 1982 r. Nie został bowiem do niej przywrócony w trybie art. 42 ustawy o Policji. Nie został też w żadnym trybie administracyjnym uchylony rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby z dniem [...] kwietnia 1982 r. Wydane w dniu [...] lutego 2013 r. świadectwo służby poświadcza natomiast, że pełnił służbę od [...] września 1992 r. do [...] lutego 2013 r., czyli przez okres ponad 21 lat. Zgodnie zatem z art. 115 ust. 1 ustawy o Policji powinien otrzymać tzw. pełną odprawę w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, a nie tzw. odprawę uzupełniającą. W ustawie o Policji brak jest bowiem przepisu wskazującego na jednorazowość odprawy w przypadku dwukrotnego pełnienia służby. Dwukrotnego w rozumieniu - pełnienie służby raz w określonym okresie i następnie po przerwie i przejściu postępowania kwalifikacyjnego po raz drugi. Są to dwa odrębne stosunki służbowe. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądowe opierają się natomiast na przepisie art. 921 § 2 Kodeksu pracy, nie analizują zaś przepisów ustawy o Policji i stanowią niedopuszczalną analogię między stosunkiem pracy i stosunkiem służbowym, które są regulowane odrębnymi przepisami. Przepisy ustawy o Policji przewidują wprawdzie wyjątki od zasady określonej w art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Wśród nich nie ma jednak przypadku, gdy policjant jest dwukrotnie przyjmowany do służby w Policji. Nie można zatem z tych przepisów wnioskować o jednorazowości odprawy przysługującej skarżącemu oraz wysuwać wniosku o ograniczeniu odprawy do wysokości odprawy uzupełniającej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz powołując się dodatkowo na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Dokonując oceny zasadności skargi S. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia odprawy z tytułu zwolnienia ze służby Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 634/98, Lex nr 47384, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706, W. Kotowski, Ustawa o Policji, Komentarz, Warszawa 2008). Formułując powyższą tezę w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie to – co do zasady – jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 921 § 1 K.p.). W materii tej Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował natomiast stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepubl., uchwała SN z 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2). W wyroku z 2 października 1990 r., sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666, Sąd Najwyższy wskazał jednoznacznie, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie. Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym, a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jest odrębnych przepisów, które pozwalałyby aby inaczej niż odprawę emerytalną traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08 oraz z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa. W orzecznictwie NSA wielokrotnie też wskazywano – na tle spraw związanych z wypłatą świadczeń żołnierzom zawodowym – że nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby mają bowiem charakter jednorazowy i nie mogą być kilkakrotnie wypłacane tej samej osobie (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 451/09, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I OSK 569/10 publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13, przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że to świadczenie jest w całości oderwane od swojego celu, czyli umożliwienia osobie pełniącej służbę zagospodarowanie się w nowej sytuacji zawodowej i życiowej. Odprawa taka, stałaby się swego rodzaju nieuzasadnioną "premią" dla tych osób, które raz opuściły szeregi służby, a następnie do niej powróciły. Stawiałoby to w gorszej sytuacji faktycznej i prawnej tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w sposób nieprzerwany. Wielokrotne przyznanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby zatem nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem, a więc takie świadczenia powinny być wypłacone tylko raz. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby. Przyjąć zatem należy, że zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Zauważyć przy tym należy, iż pomimo, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało się przy uwzględnieniu sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, tezy w nim zawarte mają uniwersalny charakter i znajdują pełne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się analogiczne konstrukcje prawne wynikające z Kodeksu pracy i ich interpretację dokonaną przez Sąd Najwyższy. W orzeczeniach SN analizowana jest bowiem sytuacja pracowników podejmujących ponownie pracę, co należy traktować analogicznie jak ponowne podjęcie służby. Nie ma zatem znaczenia to, że skarżący odszedł ze służby w Milicji Obywatelskiej w 1982 r. w związku z uzyskaniem prawa do renty, a następnie od [...] września 1992 r. podjął służbę w Policji. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 ust. 1 ustawy o Policji określa, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej, jej funkcjonariusze stali się z mocy prawa policjantami. Przepis art. 150 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa, którzy podejmą służbę w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia. Wskazuje to wyraźnie, że została zachowana ciągłość kadrowa pomiędzy rozwiązaną służbą i nową formacją zmilitaryzowaną. Odrzucić należy zatem argument, że skarżący podjął służbę w Policji w roku 1992 r. niejako od nowa, a zatem odprawa wypłacona za służbę w Milicji Obywatelskiej nie powinna mieć znaczenia dla wypłaty odprawy za okres służby w Policji od [...] września 1992 r. do [...] lutego 2013 r. Dodać też należy, że art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 z późn. zm.), która obowiązywała w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej przewidywał takie świadczenie, jakie zostało określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Mając powyższe uwagi na względzie na aprobatę zasługuje stanowisko Komendanta Głównego Policji, że skoro skarżącemu wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w Milicji Obywatelskiej w 1982 r., to za okres służby w Policji od [...] września 1992 r. do [...] lutego 2013 r. przysługuje mu jedynie uzupełnienie odprawy stosownie do długości służby. Uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby natomiast do sytuacji, że otrzymałby on odprawę w wysokości nie przewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter. Oznacza to, że organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji i na poczet należnej odprawy zaliczył odprawę już wcześniej skarżącemu przyznaną w 1982 r., wypłacając różnicę do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.