II SA/Wa 2068/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Komendant [...] Policji zawiadomił Pana P. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W dniu [...] kwietnia 2019 r. zgłosił się do postępowania pełnomocnik Pana P. P., który zapoznał się z materiałami sprawy. Złożył również pełnomocnictwo z dnia [...] kwietnia 2019 r. podpisane przez mocodawcę, które upoważniło pełnomocnika do występowania w imieniu Pana P. P. przed Komendantem [...]Policji w postępowaniu administracyjnym, w szczególności do wglądu i zapoznania się z aktami przedmiotowego postępowania. Pełnomocnictwo to nie zostało przez Pana P.P. odwołane przed zakończeniem postępowania prowadzonego przez Komendanta [...]Policji. W dniu [...]kwietnia 2019 r. Komendant [...]Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił Pana P.P. ze służby w Policji z dniem [...]maja'2019 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, nadał rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast została ona doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] maja 2019 r., W dniu [...] maja 2019 r. (data stempla pocztowego), Pan P.P. złożył pismo zatytułowane "Raport" z dnia [...]maja 2019 r., w którym wniósł odwołanie od wyżej wskazanego rozkazu personalnego Komendanta [...]Policji. Analizując przedmiotową sprawę w związku z odwołaniem z dnia [...]maja 2019 r. (złożonym w dniu [...] maja 2019 r.) Komendant Główny Policji stwierdził, że przedstawiony powyżej stan faktyczny uniemożliwia rozpatrzenie odwołania przez organ II instancji i postanowieniem z [...] lipca 2019r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołania stronie, a gdy odwołanie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 Kpa). W postępowaniu administracyjnym pisma, w tym także decyzje administracyjne, doręcza się stronie (art. 40 § 1 Kpa). Jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może również wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 Kpa). Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 Kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt IIIARN 45/93, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt IIOSK1365/16). Z kolei bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia decyzji stronie, a gdy strona działa przez pełnomocnika -- temu pełnomocnikowi. Innymi słowy skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia odwołania. Jak słusznie według organu wskazuje judykatura "Termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13). W przedmiotowej sprawie rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...]kwietnia 2019 r. został doręczony pełnomocnikowi strony w dniu [...]maja 2019 r. i z tą też chwilą rozstrzygnięcie to weszło do obrotu prawnego. Datą natomiast wniesienia omawianego odwołania na powyższy rozkaz personalny był dzień [...] maja 2019 r. (data stempla pocztowego). Przypomniano w tym miejscu, że o dacie złożenia odwołania w drodze przesyłki pocztowej decyduje data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2206/97, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt IISA/Łd 1444/01). Skoro zatem w dacie złożenia odwołania (tj. w dniu [...]maja 2019 r.) rozkaz personalny nr [...]Komendanta [...]Policji z dnia [...]kwietnia 2019 r. nie pozostawał w obrocie prawnym, to skuteczne jego zaskarżenie w tej dacie nie było możliwe, a w konsekwencji, w świetle procedury administracyjnej, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowego odwołania. Warunkiem bowiem możliwości wniesienia odwołania jest spełnienie przesłanek z art. 109 i art. 110 Kpa, tj. uzewnętrznienie woli organu przez doręczenie decyzji administracyjnej stronie, a w sytuacji gdy strona działa przez pełnomocnika - wyłącznie pełnomocnikowi strony, gdyż z tą chwilą organ jest związany rozstrzygnięciem i jednocześnie rozpoczyna bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia. Dalej organ wskazał, ze zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Powołany przepis znajduje zastosowanie również wówczas, gdy środek zaskarżenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zostanie wniesiony przedwcześnie. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest zatem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych (por. wyrok m 3 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt IOSK 831/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II % SA/Wa 1839/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 302/14). Skargę do tut. Sądu od powyższego postanowienia wywiódł P.P. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; 1. art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię, polegającej na niewłaściwym przyjęciu przez organ odwoławczy, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika uniemożliwiło jej skuteczne złożenie odwołania; 2. art. 32 w zw, z art. 110 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię, polegające na nieprawidłowym uznaniu przez organ odwoławczy, że decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego; 3. art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż strona złożyła środek zaskarżenia w postaci odwołania przedwcześnie, więc nie powinno być rozpatrywane. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu podkreślił, ze zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność związana z nieprawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji, nie uprawnia Komendanta Głównego Policji do wydania postanowienia, w którym stwierdza niedopuszczalność odwołania. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona stronie osobiście, a strona złożyła odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie również osobiście. Skoro więc odwołanie zostało wniesione zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, to strona miała prawo oczekiwać, że zostanie ono rozpoznane merytorycznie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, trafne jest więc stwierdzenie, iż organ II instancji winien takie odwołanie rozpoznać. Kolejne naruszenie organu odwoławczego dotyczy nieprawidłowego uznania, że decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja wejścia decyzji do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2259/12). Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie II OSK 714/05). Bezpodstawna więc jest argumentacja organu odwoławczego, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika powoduje, że nie biegnie termin do niesienia odwołania, a decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Przedstawione powyżej okoliczności w ocenie strony jednoznacznie potwierdzają, iż odwołanie zostało złożone w terminie przez osobę uprawnioną, co wyczerpuje okoliczności dopuszczalności odwołania. W związku z tym, pozostawienie wniesionego odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 134 kpa, stanowi bez wątpienia czynność naruszającą prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Przystępując do rozpoznawania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należało, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. ma charakter ściśle gwarancyjny. Ustawodawca wprowadzając powyższą regulację miał na celu ochronienie strony, przed skutkami nieznajomości prawa. Co do zasady bowiem, właśnie m. in. w tym celu strona ustanawia w postępowaniu administracyjnym swego pełnomocnika. Stąd więc ustawodawca, chcąc zabezpieczyć stronę działającą przez pełnomocnika przed ewentualnymi następstwami nieznajomości prawa przez samą stronę, wprowadził w omawianym przepisie wymóg doręczania pism procesowych pełnomocnikowi a nie stronie. Skoro bowiem strona czuła się na tyle niepewnie co do swej wiedzy prawniczej, że ustanowiła pełnomocnika, to zachodziła uzasadniona obawa, że nie potrafiłaby w sposób właściwy zareagować na otrzymywane od organu pisma. Reasumując więc, omawiana regulacja ma stanowić zabezpieczenie dla strony działającej przez pełnomocnika, przed zniweczeniem skutku w postaci podwyższonej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw (vide-w ten sposób wypowiedział się NSA już w postanowieniu z 9.09.1993 r. III ARN 45/93). W sposób zbieżny z w/zaprezentowanymi wnioskami winna być także odkodowywana norma art. 110 K.p.a. Związanie organu wydaną decyzją administracyjną należy odczytywać w ten sposób, że rozpoczyna się ono od momentu skutecznego doręczenia decyzji. Owej skuteczności doręczenia nie należy jednak oceniać przez pryzmat biegu terminu do wniesienia odwołania. Inną kwestią procesową jest bowiem materia samego uprawnienia do złożenia odwołania a inną terminowości dokonania tej czynności. Skupiając się na problematyce uprawnienia do wniesienia odwołania należało podkreślić, że co do zasady przysługuje ono stronie. Wyjątkiem rozszerzającym w/w zasadę jest sytuacja, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wtedy uprawnienie to przysługuje również pełnomocnikowi. Kluczowe znaczenie ma tu, użyte w poprzednim zdaniu słowo "również". Należy pamiętać, że żaden przepis procedury administracyjnej nie pozbawia strony możliwości samodzielnego skarżenia rozstrzygnięcia organu, nawet w sytuacji ustanowienia pełnomocnika. Tak więc uprawnienie strony do odwołania się od rozstrzygnięcia administracyjnego, powstaje z chwilą doręczenia jej (lub ogłoszenia jej) danej decyzji. Uprawnienie to istnieje zaś niezależnie od obowiązku organu, doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Jeśli bowiem organ, poza spełnieniem obowiązku doręczenia decyzji pełnomocnikowi, doręczył ją także samej stronie, to w ten sposób "uruchomił" dodatkowe uprawnienie strony do samodzielnego wywiedzenia odwołania, po otrzymaniu danego rozstrzygnięcia. Bez wpływu na powyższe pozostaje zaś to, że organ nie był prawnie zobowiązany do dodatkowego doręczenia decyzji stronie działającej przez pełnomocnika. Uchybienie organu w tym zakresie, nie może bowiem powodować ujemnych skutków dla samej strony. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżone postanowienie wino zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Fakt doręczenia rozstrzygnięcia administracyjnego (od którego przysługiwało odwołanie) pełnomocnikowi strony nie stanowi per se przesłanki uniemożliwiającej wcześniejsze skuteczne wniesienie odwołania przez samą stronę. Organ powinien więc przede wszystkim ustalić to, czy (i ewentualnie kiedy), kwestionowany odwołaniem rozkaz personalny, został doręczony stronie. Stosownie też do wyniku tych ustaleń powinien ocenić dopuszczalność tego odwołania strony. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Skarżone postanowienie jawiło się bowiem jako wywiedzione z nadmiernie kazuistycznej interpretacji przepisów K.p.a. pozostającej w oderwaniu od gwarancyjnego celu wynikającego z faktu ustanowienia przez stronę swego pełnomocnika. Jako takie prowadziło więc do jaskrawego pokrzywdzenia strony. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie więc zobowiązany do uwzględnienia uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.