II SA/Wa 2070/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w sprawie zniesienia nazwy obiektu miejskiego w Dzielnicy [...] postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej D. O. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu [...] czerwca 2024 r. Rada Miasta [...] (dalej jako: organ) działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zniesienia nazwy obiektu miejskiego w Dzielnicy [...] (dalej jako: uchwała), która była procedowana na wniosek właściciela gruntu, przez który przebiegała droga wewnętrzna – ul. [...]. D. O. (dalej jako: skarżąca) w piśmie z 14 listopada 2024 r. działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50, art. 53 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na podjęciu uchwały przez organ w sprawie zniesienia nazwy ulicy, stanowiącej drogę wewnętrzną, bez wymaganej uprzedniej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, przy których owa droga jest usytułowana; • art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy podjęcie uchwały przez organ uzależnione jest w przypadku zmiany (zniesienia) nazwy ulicy drogi wewnętrznej od uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej od uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej (nieruchomości, przy których droga wewnętrzna jest położona), oraz przepisów prawa procesowego, tj.: • art. 7 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) poprzez uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, polegających na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie zgromadzenia pisemnych oświadczeń wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej (właścicieli nieruchomości, przy których droga jest usytułowana), położonej przy działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...] w [...] o wyrażeniu zgody na zmianę (zniesienie) nazwy ulicy, stanowiącej drogę wewnętrzną; • art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny, odbierający zaufanie do władzy publicznej. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, oraz o zobowiązanie organu do przedstawienia pisemnych oświadczeń właścicieli wszystkich terenów, znajdujących się przy ul. [...], zawierających zgodę na zniesienie nazwy ulicy. Skarżąca skargę uzasadnia tym, że w niniejszej sprawie jej interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały wynika z prawa własności do nieruchomości nr [...], położonej bezpośrednio przy drodze wewnętrznej, przy której owa nieruchomość jest zlokalizowana, a jej prawa zostały naruszone w sposób istotny, gdyż mimo wyraźnych sprzeciwów organ powziął ww. uchwałę bez uzyskania uprzedniej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, przy których owa droga jest zlokalizowana. Skarżąca wskazała również, że organ rażąco naruszył przepisy postepowania dowodowego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie zgromadzenia pisemnych oświadczeń wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej, położonej przy działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] w [...] o wyrażeniu zgodny na zniesienie nazwy ulicy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96; publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przyjmuje się, że interes ten musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a także wznoszenia pomników. Przy czym zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania (zniesienia) nazwy drogi wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Pojęcie "pas drogowy" (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1a u.d.p. przekonuje, że w przepisie tym chodzi o drogę sensu stricto. Gdyby było inaczej, ustawodawca dokonałby innej redakcji przepisu, stwierdzając, że chodzi o zgodę właścicieli terenów położonych w pasie drogowym. Wobec powyższego należy uznać, że źródłem interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności oraz wskazany powyżej art. 8 ust. 1a u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 59/11). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że sporna droga stanowi drogę wewnętrzną usytuowaną w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] w [...], stanowiącej własność I. C.. Właściciel tej działki wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. wystąpił do organu o zniesienie nazwy drogi wewnętrznej. Jak wynika z treści skargi skarżąca jest właścicielką działki [...], która przylega do drogi wewnętrznej. Należało zatem uznać, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały albowiem zniesienie nazwy drogi nie dotyczyło działki, której jest właścicielką. Należy wskazać, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Nie wywodzi się on z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Podane przez skarżącą okoliczności – brak zgody o zniesienie nazwy ulicy nie uzasadniają uznania, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skoro uchwała dotyczyła nazw ulicy biegnącej wyłącznie po terenie działki nr [...] nie będącej własnością skarżącej brak więc było interesu prawnego po stronie skarżącej do zaskarżenia uchwały (por.: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 671/20). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z powyższych powodów, działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.