II SA/Wa 2084/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Podaniem z dnia [...] marca 2018 r. Pan J. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego, po dniu 12 września 1989 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz rzetelnego wykonania służby i obowiązków. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w dyspozycji tej komórki organizacyjnej, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, że dokonano kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji tej komórki organizacyjnej za okres od 1985 r. do 2016 r., tj. około 6000 teczek, w tym w szczególności materiałów operacyjnych dotyczących stosowania technicznych środków wsparcia zadań operacyjnych oraz kontroli operacyjnej. W wyniku przeprowadzonej analizy materiałów ustalono, że część dokumentacji archiwalnej za wyżej wymieniony okres została wybrakowana, zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast w pozostającej w dyspozycji tej komórki organizacyjnej dokumentacji brak jest informacji o tym, że Pan J. K. wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dodatkowo sprawdzono prowadzony od 2005 r. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dziennik Działań [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w którym odnotowywane są przypadki wykonywania przez policjantów zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Informacje tam zawarte także nie potwierdziły uczestnictwa Pana J. K. w realizacji czynności służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. W dniu [...] lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wydania żądanego zaświadczenia. J. K. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] września utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do art. 218 § 2 Kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 § 2 Kpa daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to podkreślono, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 872/10; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 997/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/06; z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 846/10; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 394/14; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Sz 572/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r., sygn. aktllSA/Rz 745/15). Organ nie jest w szczególności uprawniony do potwierdzenia określonych faktów, tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności. Niezbędne jest natomiast ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym okresie, wykonywane. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Dalej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji, we wnioskowanym okresie, tj. od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] stycznia 2016 r., wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Organ dochował zatem należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował Pan J. K.. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]), ustalił bezsprzecznie, iż nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że Pan J. K. pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Kluczowym jest, iż nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawcy. Z uwagi na to co zostało wyżej powiedziane zauważono, iż brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Pana J. K.. Brak odpowiednich dokumentów wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala także organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m’ Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, że w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt 11 SA/Op 212/16). Podobnie w niniejszej sprawie, brak treści zgodnej z wolą wnioskodawcy w analizowanej dokumentacji, będącej w dyspozycji jednostki Policji, w której Pan J. K. pełnił służbę, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z wyżej wymienionego przepisu prawa nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Wskazano również, iż zeznania określonych osób na okoliczność potwierdzenia przez stronę wykonywania czynności zagrażających jego życiu lub zdrowiu, nie mogłyby stanowić dowodu w omawianej sprawie, a tym samym być podstawą do wydania żądanego zaświadczenia. Niezasadny według organu jest także argument wnoszącego zażalenie, wywodzącego określone konsekwencje wyłącznie z charakteru czynności służbowych wykonywanych przez niego. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Od powyższego postanowienia J. K. wywiódł do tut. Sądu skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy bez podjęcia próby odtworzenia brakujących akt sprawy celem potwierdzenia, ze skarżący wykonywał pracę w warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu a nadto zniszczenie części akt w dniu [...].06.2018 r. tj. podczas trwania postępowania zainicjowanego przez Skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającej pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu; 2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności braku podjęcia próby ustalenia dlaczego część akt dotyczących skarżącego została zniszczona w dniu [...].06.2018 r., na kogo polecenie oraz czy w inny sposób można potwierdzić, iż Skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, 3) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu na etapie wyjaśniającym, a przede wszystkim poprzez brak zawiadomienia (poinformowania) Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i innych materiałów przed wydaniem decyzji, 4) art. 218 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się szczegółowego postępowania dowodowego, pomimo, że z treści wspomnianego przepisu wynika, iż przed wydaniem zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń faktycznych determinowanych przedmiotem zaświadczenia; 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Zarzucił też naruszenie następujących przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 15 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U nr 53, poz. 214 ze zm.) w zw. z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.05.2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, AB W, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. 86 poz.734 ze zm,) polegająca na przyjęciu niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez niego służby jako warunku wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści oraz poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że Skarżący pełniąc służbę po dniu [...].09.1989 r. nie wykonywał jej w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 135 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2018 r. w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającego postanowienia nr [...] z dnia [...].07.2018 r. organu I instancji; Podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji oparł się jedynie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, jednak bez jego wnikliwej analizy i zasadniczo bezkrytycznie popierając stanowisko organu I instancji i nie odnosząc się również w żaden sposób do zarzutów Skarżącego dotyczących zniszczenia części dokumentacji pomimo trwającego postępowania oraz nie podjął żadnych czynności zmierzających do wnikliwego zbadania sprawy i rzetelnego wyjaśnienia czy Skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W ocenie Skarżącego władcze działania organu I instancji pozostawały w sprzeczności z obowiązującymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że skoro dokumentacja dotycząca Skarżącego została częściowo zniszczona – w szczególności ok. 200 tomów akt dotyczące Pana K. - już podczas prowadzonego przez organ postępowania - (co zostało potwierdzone protokołem brakowania akt nr [...] z dnia [...].06.2018 r.) to organ winien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie istnienia bądź nie dokumentacji dotyczącej Skarżącego. Tym samym winien powołać w tym zakresie świadków, skoro inne źródła dowodowe nie pozwalały na ustalenie czy Skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ nie wyjaśnił stronie również dlaczego i na kogo polecenie jego akta zostały wybrakowane i zniszczone w dniu [...].06.2018 r. pomimo trwającego od [...].03.2918 r. postępowania co do okoliczności tam wskazanych. Tymczasem organ I instancji przed wydaniem decyzji nie tylko nie poinformował Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawę przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia żądań (art. 81 k.p.a.). Odnosząc ww. uzasadnienia prawne do sytuacji Skarżącego podkreślono, że przez 19 lat pracował on w sekcji instalacji Wydziału [...], gdzie przeszedł wszystkie ścieżki kariery zawodowej od starszego asystenta poprzez kierownika sekcji, zastępcy, naczelnika a na końcu naczelnika wydziału. Realizował on i nadzorował osobiście sprawy dotyczące zabójstw, napadów, porwań dla okupu, afer gospodarczych i innych ciężkich przestępstw, dostarczając dowody na rzecz postępowań operacyjnych i procesowych. W trakcie pełnienia służby wielokrotnie narażał swoje zdrowie i życie, w szczególności w sytuacji gdy instalował środki techniczne (kamery, mikrofony) w stosunku do inwigilowanych osób. Dodatkowo wchodził on w skład NGE (nieetatowej grupy realizacyjnej), której zadaniem było zatrzymywanie osób szczególnie niebezpiecznych. Grupa ta działała na zasadzie grupy antyterrorystycznej, była w pełni uzbrojona, wyposażona we wszystkie możliwe środki i uczestniczyła w akcjach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie naruszało ono prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest wydawane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zaś zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podkreślenia jednak wymaga, że ww. rozporządzenie, powołane w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach, weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć także należy, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest zasadniczo tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oraz względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z powyższego wynika, że w przywołanych aktach prawnych w sposób tożsamy ukształtowano przesłanki podwyższenia emerytury w odnośnym zakresie. Zaznaczyć należy, że skarżący wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia dotyczącego okresu po 12 września 1989r. Jednakże fakt niepowołania w zaskarżonym postanowieniu (oraz postanowieniu je poprzedzającym), obok rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., również przepisów rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., nie przesądził o konieczności uchylenia wydanych w sprawie postanowień. Organ dokonał w istocie oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 wymienionych powyżej rozporządzeń. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie uwypuklić też należało, że regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jak i kolejnych rozporządzeń regulujących tę materię, obarczona jest pewną wadliwością. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jaki stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie, ze względów wskazanych powyżej, także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. z uwagi na zawarta również w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: (1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, (2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu [...] września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka :szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie tej regulacji, a także regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. ze względów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do wniosku, że organ, zastosował się do w/w reguł postępowania. Organ dokonał bowiem analizy teczki akt osobowych funkcjonariusza jak też dokumentów wewnętrznych znajdujących się w zasobach archiwalnych. Zwrócił się w szczególności do Naczelnika Wydziału [...] z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu w/w jednostki a dotyczących materii, jaka miałaby zostać potwierdzona w zaświadczeniu. Powyższa jednostka, po dokonaniu stosownych kwerend i analizie materiałów archiwalnych stwierdziła, ze nie posiada dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy. Ustalono też, ze część dokumentów, z uwagi na znaczny upływ czasu, zostało wybrakowanych zgodnie z regulacjami prawa. W świetle powyższego, zdaniem tut. Sądu organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. Za dopuszczalnością wytwarzania nowych dokumentów (odtworzone dokumenty także miałyby charakter nowych) nie przemawia również to, ze podczas służby pełnionej przez stronę, obowiązywał niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 K.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji. Przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez wnioskodawcę, pozostają zaś bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach. Wyjaśnić należało także to, iż w niniejszym postępowaniu ani organ II instancji ani Sąd administracyjny nie mogą badać przyczyn, dla których dokonano wybrakowania dokumentacji archiwalnej. Nie taki jest bowiem cel niniejszego postępowania. Stąd materia ta, jako wykraczająca poza zakres rozpoznawanej sprawy, nie mogła stanowić przedmiotu analizy sądowej. Na marginesie dodać także należało, iż zarzucane w skardze naruszenie art. 10 K.p.a. nie wpływało na trafność rozstrzygnięcia. Badając w/w zarzut należy bowiem pamiętać o bardzo ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu zaświadczeniowym. Nadto skarżący nie wskazał tego, jakich (istotnych dla sprawy) argumentów nie mógł podnieść wskutek pozbawienia go możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Powyższe sprawia więc, iż zarzucane organowi uchybienie, jawiło się jako nie mające nie tylko istotnego (jak wymaga tego norma art. 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) ale wręcz żadnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).