II SA/Wa 2149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. K. o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie warunki wymienione w tym przepisie. Z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których J.K. nie nabył uprawnień do świadczenia przyznanego na zasadach ogólnych. Wymieniony na przestrzeni 49 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował staż pracy wynoszący [...] lat, 1 miesiąc i 2 dni okresów składkowych. Organ zauważył, iż przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania znaczącego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Nieuwzględnienie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ wskazał, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w okresach od [...] lutego 1965 r., tj. od ukończenia 18 roku życia do 7 listopada 1973 r., od 1 września 1975 r. do 24 października 1978 r., od 21 lipca 1981 r. do 6 października 1982 r. i od 31 maja 1989 r. do 7 sierpnia 1996 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy J. K. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2013 r. ustalił, iż J. K. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od [...] sierpnia 1996 r. Natomiast występująca choroba związana z narządem wzroku i fakt zaliczenia wnioskodawcy do III grupy inwalidów od dzieciństwa mogły ograniczać aktywność zawodową, ale jej nie uniemożliwiały, co potwierdza fakt, iż pomimo problemów zdrowotnych J. K. podejmował zatrudnienie. Z akt sprawy wynika, iż łączny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny wnioskodawcy składa się z: emerytury i wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia siostry – I. N. w łącznej kwocie 1.631,15 zł brutto, emerytury brata – H. K. w kwocie 2.456,37 zł brutto i zasiłku stałego siostry – J.K. w kwocie 529,00 zł oraz otrzymywanego zasiłku stałego w kwocie 389,00 zł, co łącznie daje kwotę 5.005,52 zł brutto. Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1.251,38 zł brutto, co nie pozwala na uznanie, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, iż pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowana w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1553/05; wyrok WSA z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 365/06). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Na powyższą decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, iż pracował dopóki stan zdrowia na to pozwalał. Obecnie pozostaje bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, uzasadniających długoletnie pozostawanie skarżącego poza ubezpieczeniem. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owe zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc organ niesłusznie zawęził pojęcie "szczególnej okoliczności" jedynie do faktu orzeczenia całkowitej niezdolność do pracy zainteresowanej osoby. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Oceniając kwestię spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, trzeba wziąć pod uwagę, iż orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. J. K. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i uznano, że inwalidztwo spowodowane stanem wzroku istnieje od dzieciństwa. Wprawdzie orzeczenia Komisji Lekarskich do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nie służą do celów rentowych, jednak nie można pominąć, iż z orzeczeń tych wynikają wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia w warunkach chronionych. W sprawie organ nie ustalił, czy skarżący miał taką możliwość zatrudnienia w warunkach chronionych w okresie przerw w zatrudnieniu i dlaczego z możliwości tej nie skorzystał. Brak ustaleń w tym zakresie czyni zasadnym zarzut niezebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przyjmując, iż nie została również spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, do posiadanych przez skarżącego środków utrzymania organ zaliczył pobierane przez jego rodzeństwo świadczenia emerytalne i zasiłki. Zsumowanie tych kwot doprowadziło organ do wniosku, że dochód przypadający na członka rodziny wynosi kwotę 1251,38 zł, co nie pozwala na uznanie, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu takie wnioski są przedwczesne. W sprawie nie zostało wyjaśnione, w sposób niebudzący wątpliwości, czy J.K. prowadzi z dwoma siostrami i bratem gospodarstwo domowe, czy w zaistniałych okolicznościach tworzy z rodzeństwem rodzinę rozumianą jako najważniejsza i podstawowa grupa społeczna. Organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnych dowodów i nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż skarżący pozostaje z rodzeństwem we wspólnym gospodarstwie domowym. W konsekwencji zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze poczynione wyżej uwagi i rozpatrzy zebrany materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono ja w wyroku.