II SA/Wa 2209/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., który wpłynął do Prezydenta [...] w dniu 6 kwietnia 2012 r., T. G. wystąpił o udostępnienie informacji w zakresie: - listy nazwisk adwokatów "wynajmowanych przez [...] ", - tematów ekspertyz sporządzonych przez ww. adwokatów, - "wysokości opłat" poniesionych przez [...] za ww. ekspertyzy. Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. organ na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi podając, że nastąpi to nie później niż do dnia 6 czerwca 2012 r. Natomiast w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. poinformowano wnioskodawcę, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwano go do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowych informacji. W odpowiedzi wnioskodawca podał, że ujawnienie przez [...] , komu płaci po kilkadziesiąt mln zł rocznie ze społecznych środków na tzw. ekspertyzy, oszczędzając przy tym na szkołach, żłobkach i przedszkolach etc, to chyba wystarczający interes publiczny. Podniósł również, że ujawnienie tematów tzw. ekspertyz, na które marnowane są publiczne środki, wiążę się z interesem publicznym, a nie prywatnym. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia żądanej informacji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, by jej uzyskanie było istotne dla interesu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. G. stwierdził, że jest ona bezprawna ze względów formalnych, gdyż "[...] łamią zasadę konfliktu interesów". Ponadto podniósł, iż absurdem jest twierdzenie, że nie zamierza ujawnić uzyskanych danych, co w dobie Internetu jest "kiepskim kłamstwem". Jego zdaniem powinny zostać ujawnione informacje o nepotyzmie i niegospodarności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia pojęcia "sprawy publicznej", definicji której brak jest w przedmiotowej ustawie, może służyć katalog zawarty w art. 6 powołanej ustawy. Dla wykładni tego pojęcia należy posłużyć się również przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na powyższe informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy rozróżnia tzw. informację prostą, dostępną dla każdego niezależnie od istnienia interesu publicznego oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione istnieniem szczególnego interesu publicznego. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, a zabieg ten co do zasady wymaga dokonania stosownych działań w postaci analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem (intelektualnym) w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Kolegium w sprawie wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej, a zatem niezbędne jest występowanie po jego stronie interesu publicznego. Pojęcie zaś interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Odnosi się on w istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działania w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwie uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest zdaniem organu wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Organ stwierdził też, że wnioskodawca żądający informacji przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Jeżeli wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii, to rolą organu odmawiającego udostępnienia informacji jest wykazanie, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia takich działań lub może je podjąć bez uzyskania informacji. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie żądana informacja ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej, zaś po stronie wnioskodawcy brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. podniósł, że absurdalne uzasadnienie się nie utrzyma w obliczu ostatnich orzeczeń "sądów różnych rodzajów", jakie nakazały żądane dane ujawniać, zaś stanowisko organu jest celowym działaniem łamiącym prawo. Wniósł o ukaranie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz nakazanie ujawnienia wnioskowanych informacji. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl definicji zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja ta jest bardzo ogólnikowa i w związku z tym ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienił przykłady informacji, które posiadają przymiot informacji publicznej. Jednakże w celu doprecyzowania pojęcia informacji publicznej, niezbędne jest odwołanie się do normy konstytucyjnej. W przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zagwarantowano obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalnościorganów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (II SA 4059, LexPolonica nr 361165) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych lub faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem powszechnie m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego żądanie skarżącego udostępnienia informacji w postaci nazwisk adwokatów sporządzających na zlecenie [...] ekspertyzy, tematów tych ekspertyz oraz wydatkowanych na ten cel środków finansowych, dotyczy informacji publicznej. Natomiast Prezydent [...] jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co oznacza, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia prawo do uzyskania informacji publicznej prostej oraz prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za informację prostą uznaje się taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających odmowie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacją prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 LexPolonica nr 3036000). Natomiast wytworzenie informacji klasyfikowanej jako informacja przetworzona, wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonym działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutków tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05. niepubl.). Zatem przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że nawet wtedy, gdy żądana informacja w jej elementach składowych istnieje jako informacja prosta, to jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą, gdy wymaga sporządzenia zestawień i opracowań (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r., II SA/Ka 2633/03, niepubl.). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, informacje objęte wnioskiem skarżącego są rozproszone, znajdują się w urzędach dzielnic oraz komórkach organizacyjnych Urzędu [...] , zaś przygotowanie zbiorczej informacji wymaga każdorazowo analizy rejestrów zawartych umów o wydanie ekspertyzy oraz ich treści. Ponadto z uwagi na to, że skarżący nie określił ram czasowych, jakich wniosek dotyczy, takiej analizie należałoby poddać wszystkie rejestry. Także sama czynność zgromadzenia żądanych informacji i sporządzenia zestawienia dla skarżącego, wymaga zaangażowania znacznych sił i środków, co niewątpliwie mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżącą realizację ustawowych zadań podmiotu. Skoro więc żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, niezbędne jest zbadanie występowania po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego", które jest przy tym pojęciem niedookreślonym. W swej istocie, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, odnosi się on do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Istnieje on wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonariusza państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA?Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, LexPolonica nr 2473691, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/10, LexPolonica nr 2460301). W związku z powyższym nie sposób uznać, by T. G. swoje żądanie udostępnienia wnioskowanych informacji o charakterze przetworzonym, oparł o szczególnie istotny interes społeczny, skoro wyjaśnił jedynie, że zamierza ujawnić je w internecie. Z tej przyczyny jako zgodną z prawem należało ocenić zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej, z uwagi na brak przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.