II SA/Wa 2236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Iwona Maciejuk Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K.od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] orzekającej o obowiązku zwrotu przez ww. nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. w kwocie 4.449,00 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż S. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. jako osoba bezrobotna. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]orzekł o: 1) uznaniu S. K.z dniem [...] stycznia 2014 r. za osobę bezrobotną, 2) przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2014 r. w wysokości 823,60 zł brutto miesięcznie i od dnia 24 kwietnia 2014 r. w wysokości 646,70 zł brutto miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez S. K. prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2014 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 9 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [ ...] wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w [...] Inspektorat w [...] z której wynikało, że zostały poddane analizie dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe S. K.z uwagi na to, że wymieniony w okresach od 17 stycznia 2014 r. do 5 lutego 2014 r. oraz od [...] lipca 2014 r. do dnia złożenia informacji posiadał inny obowiązkowy tytuł do ubezpieczeń społecznych. Doprecyzowując powyższą informację Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 22 sierpnia 2014 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w [...], że S. K.w okresach od 17 stycznia 2014 do 5 lutego 2014 oraz od [...] lipca 2014 r. do dnia udzielenia niniejszej informacji był zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r. orzekającą o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2014 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekającą o uznaniu wymienionego z dniem 16 stycznia 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez S. K.statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] stycznia 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez S. K. nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. w kwocie 4.449,00 zł. Od powyższej decyzji S. K. złożył odwołanie, którym podał cyt: "Odwołuje się od decyzji z dnia[...].09.14 r. ponieważ przyszło w tej decyzji, żebym zwrócił pieniądze w kwocie 4.449 zł. Ponieważ był to mój błąd bo nie zgłosiłem podjęcia pracy, ale od dn. 22.07.14 do 30.09.14 r. to jest zazębione 2 dni. Bo w tym czasie pobrałem zasiłek dla bezrobotnych. Druga praca na okres próbny od dnia 17.01.14 r. do 05.02.14 r. to był okres próbny. Ta praca nie była dla mnie ze względu na stan zdrowia za ten okres również pobierałem zasiłek dla bezrobotnych. Z całym poważaniem za te okresy co pracowałem te pieniądze oddam bo to mój błąd". Wojewoda [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2014 r. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji jednakże z innych przyczyn niż podane w odwołaniu. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 138 § 2, art 7 i art. 10 k.p.a. oraz stwierdził, iż Starosta [...] nie zawiadomił S. K.o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. w kwocie 4.449,00, a tym samym nie zapewniono stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. W ocenie Wojewody [...] postępowanie w sprawie S. K.zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. To zaś w ocenie organu odwoławczego dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej kwestii organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 366/11, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe". Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji obowiązany będzie rozpatrzyć ponownie sprawę S. K., zapewniając stronie, poprzez zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, czynny udział w każdym stadium postępowania i możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (zgodnie z art. 10 k.p.a.), w sposób gwarantujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją bowiem wraz z odwołaniem przedstawił dokumenty obrazujące przebieg zatrudnienia skarżącego w spornym okresie (m.in. świadectwo pracy z dnia [...] lutego 20014 r. i umowę o pracę z dnia [...] lipca 2014 r.). Wskazał, iż jego ocenie, powinien on zwrócić nienależnie pobrany zasiłek za okres 19 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o poromocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie wydanie przez Wojewodę [...] decyzji reformatoryjnej, nie zaś kasacyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego dysponował pełnym materiałem dowodowym, którego analiza powinna doprowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej o obowiązku i kwocie zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy dysponował bowiem aktami sprawy, w oparciu o które można było ustalić stan faktyczny sprawy, tj. decyzjami wydanymi w sprawie przyznania i cofnięcia skarżącemu statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych, informacjami z ZUS o okresach podjętego przez skarżącego zatrudnienia na podstawie stosunku pracy, jak też skarżący w załączeniu do odwołania przedstawił świadectwo pracy z dnia [...] lutego 2014 r. wskazujące na wykonywanie przez niego zatrudnienia na podstawie umowy o prace w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od 17 stycznia do 5 lutego 2014 r. oraz umowę o pracę na okres próbny z dnia [...] lipca 2014 r. (na okres od dnia [...] lipca do 30 września 2014 r.). W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy można bez przeszkód ustalić stan faktyczny niezbędny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym w analizowanym przypadku nie zachodzi przesłanka koniecznego do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, która maiłaby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się jedynie ustalenia pozwalające stwierdzić, że organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i pozbawił jej możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej zaś sprawie skarżący nie czynił organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego, nawet nie kwestionował obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie wysokości tego zwrotu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art., 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w zakresie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.