II SA/Wa 2304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2018 roku nr [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. od decyzji z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W toku postępowania ustalono, że J. M. na przestrzeni 52 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 17 lat, 6 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy udowodnił, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udowodnił 1 rok, 11 miesięcy i 10 dni. Ponadto w okresach od [...] listopada 1997 r. do [...] października 2001 r., od [...] listopada 2001 r. do [...] stycznia 2004 r., od [...] lutego 2006 r. do [...] sierpnia 2008 r. oraz od [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2015 r. ubezpieczony nie wykonywał pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, analiza akt sprawy nie wskazuje aby w wykazanych przerwach J. M. nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2018 r. dopiero od [...] września 2017 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Powoływane trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane - zdaniem organu - za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Trudności w znalezieniu pracy i stan wysokiego bezrobocia w Polsce były bowiem okolicznościami powszechnymi, podczas gdy tylko udowodnione zupełnie szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia przez Prezesa ZUS. Organ stwierdził także, iż wykonywanie pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, nie można traktować jako okoliczności usprawiedliwiającej brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Fakt ten nie może zatem być uznany za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Również poświęcenie się opiece nad rodzicami nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc umieszczona w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przesłanka niezdolności do pracy nie jest ziszczona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Ponadto organ wskazał, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał ją za krzywdzącą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co skutkowało zanegowaniem przez organ wypełnienia przez niego wszystkich warunków do przyznania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie i ocenienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało zanegowaniem wypełnienia wszystkich warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z [...] października 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Mimo, iż przyznawanie tego świadczenia ma charakter wyjątkowy i dotyczy ograniczonego kręgu ubezpieczonych, to wydający w tym przedmiocie decyzję uznaniową Prezes ZUS jest zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy jej wydaniu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których organ administracji publicznej odmawia obywatelowi określonego dobra lub uprawnienia. Na organie administracji publicznej ciąży więc powinność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, art. 8, art. 9 oraz 107 § 3 k.p.a.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zbyt ogólnikowe i niepoparte bliższą analizą zebranych materiałów dowodowych i całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, należy uznać stwierdzenie Prezesa ZUS o braku po stronie ubezpieczonego szczególnych okoliczności niewypracowania ustawowych uprawnień do świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym. Organ, rozpoznając powtórnie wniosek J. M. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, winien wyjaśnić czy fakt nieuzyskania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Jak wynika z akt sprawy, skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazywał, na brak możliwości znalezienia pracy na terenie miejsca zamieszkania. Miejscowość [...] obejmowała bowiem teren dawnego Państwowego Gospodarstwa Rolnego. Ponadto, jak ustalono na rozprawie, skarżący pracował w tym Gospodarstwie od 1983 r. do 1997 r. Jak wynika z dokumentacji przedstawionej Sądowi, w okresie aktywności zawodowej skarżący podejmował działania w celu podjęcia pracy podlegającej ubezpieczeniu społecznemu. Fakt, że pracował dorywczo bez ubezpieczenia może świadczyć pośrednio o braku możliwości zatrudnienia w miejscu zamieszkania, a fakt, że bezpośrednio przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy podlegał ubezpieczeniu społecznemu przemawia za tym, że nie zrezygnował z zatrudnienia na ubezpieczenie. Jak ustalono na rozprawie (wynika to także z wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku) w ostatnim dniu trwania umowy zlecenia, tj. [...] lipca 2017 r. był hospitalizowany na oddziale laryngologicznym w Specjalistycznym Szpitalu Wojewódzkim w [...] i zdiagnozowano u niego [...] (karta informacyjna leczenia szpitalnego). W dniu [...] sierpnia 2017 r. dotychczasowy zleceniodawca skierował skarżącego na wstępne badania lekarskie, celem przedłużenia umowy zlecenia (skierowanie z dnia [...] sierpnia 2017 r. przedłożono na rozprawie). Zwrócić należy uwagę, iż Prezes ZUS w żaden sposób nie odniósł się do faktu, iż choroba skarżącego została zdiagnozowana bezpośrednio po zakończeniu ostatniej umowy zlecenia podlegającej ubezpieczeniu. Organ nie rozważył, czy fakt ten, a następnie uznanie skarżącego za osobę całkowicie niezdolną do pracy, nie uniemożliwił mu kontynuowania zatrudnienia i czy gdyby nie ta okoliczność to wypracowałby okres składkowy, uprawniający do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie ustawowym. Zdaniem Sądu, w świetle powołanych wyżej okoliczności nie można wykluczyć, że szczególną przyczyną, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiednio dłuższego stażu ubezpieczeniowego, który skutkowałby przyznaniem renty na zasadach ogólnych mogło być bezrobocie. W każdym bądź razie okoliczności te powinny być szczegółowo zbadane i wyjaśnione przez organ w kontekście okoliczności szczególnych, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego dotyczącego stosowania art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy, nie jest bowiem wykluczone uznanie bezrobocia, jako szczególnej okoliczności, o jakiej mowa w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że pogląd ten również podzielił NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 807/05 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl.). Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy należy mieć na uwadze pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 144/06 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl.), przyjmujący, że nie może być osoba zarejestrowana jako bezrobotna i pozostająca bez środków utrzymania negatywnie oceniana z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach tylko z tego powodu, że podejmowała w okresie rejestracji prace dorywcze. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).