II SA/Wa 2310/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu) K. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca w sposób chronologiczny przedstawił zajmowane stanowiska służbowe począwszy od dnia przyjęcia do służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] grudnia 1984 r. do dnia zwolnienia z Policji w dniu [...] lutego 2012 r. Wnioskodawca zaznaczył, iż przez cały okres swojej pracy dochował wierności wszystkim zapisom roty ślubowania, które złożył w dniu 10 sierpnia 1990 r.. Podał, iż służbę pełnił nienagannie, sumiennie oraz z zaangażowaniem, stale podnosząc kwalifikacje zawodowe. Wnioskodawca wyjaśnił, iż służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczął na stanowisku młodszego inspektora w Wydziale [...] Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wykonując zadania jako inżynier [...]. Nie uczestniczył i nie prowadził żadnych form pracy operacyjnej oraz nie pracował na materiałach operacyjnych i takich nie pozyskiwał. Podniósł, że w trakcie całej procedury naboru do służby nie był informowany do jakiej komórki organizacyjnej w resorcie spraw wewnętrznych zostanie przydzielony, a o powyższym dowiedział się dopiero w dniu przyjęcia do służby. Wnioskodawca podkreślił też, iż nie przechodził procesu weryfikacji, a po przyjęciu do Policji pełnił służbę w Centralnym Laboratorium Kryminalistycznym Policji. Pracował jako [...], a wyniki tej pracy były uniwersalne z punktu widzenia analizy chemicznej substancji śladowych, które były z powodzeniem wykorzystywane w kryminalistyce. Wskazał, iż poza wykonywaniem ekspertyz został włączony w działania szkoleniowe, mające na celu propagowanie nowoczesnych metod ujawniania śladów w ramach kursów techników kryminalistyki. W dalszej części uzasadnienia opisał jako swój największy sukces zawodowy uruchomienie w Polsce systemu automatycznej identyfikacji śladów linii papilarnych. Podniósł także, że przez ponad 22 lata pełnił nienaganną i z pełnym zaangażowaniem służbę w Policji, w trakcie której był wielokrotnie awansowany w stopniach służbowych i mianowany na kolejne wyższe stanowiska służbowe oraz został także odznaczony Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister powołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący zostały zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 27 grudnia 1984 r. do dnia 23 sierpnia 1989 r., tj. 4 lata, 7 miesięcy i 28 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 27 lat, 1 miesiąc i 23 dni. Zdaniem Ministra w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie, wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 7 miesięcy i 28 dni, co stanowi 17 % ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym w sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka, stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził dalej, iż skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Zasadnym jest zatem odmówienie zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka objęta jego punktem 1, tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r., bowiem w ocenie organu znaczna część służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państw (około 17%), podczas gdy znacząca część służby skarżącego przypadała na służbę przygotowawczą (3 lata) i odbycie szkolenia zawodowego w Akademii Spraw Wewnętrznych w Warszawie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym tylko wobec całego okresu służby skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec istnienia "państwa totalitarnego" w rozumieniu ustawy emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby. 2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy - praca w zawodzie wyuczonym od początku służby, a w rezultacie odmową zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawca szczegółowo omówił ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ.: cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś ocena przesłanek zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, z niewiadomych powodów ograniczona została do analizy przesłanki "krótkotrwałości służby", która także omówiona została niewłaściwie, bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącego, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., wobec regulacji art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Minister w ogóle nie określił jak rozumie przesłankę krótkotrwałości służby, w treści uzasadnienia decyzji nie zawarł w ogóle rozważań w tym zakresie. W żaden sposób nie odniósł się także do pozostałych określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanek "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podał jedynie w tym zakresie, iż rozważanie tych przesłanek jest bezcelowe, z uwagi na nie spełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby". Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała przez okres 4 lat, 7 miesięcy i 28 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Orzekając w tym zakresie podał jedynie, że nie można w tym przypadku mówić o krótkotrwałej służbie. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 27 lat, 1 miesiąc i 23 dni, przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynosiła bowiem zaledwie 17% całego okresu służby. W wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Niewątpliwie użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęcie krótkotrwałości jest pojęciem nieostrym, trudno określić choćby przybliżoną jego definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Zdaniem Sądu, co opisano wyżej, z uwagi na długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 27 lat, 1 miesiąc i 23 dni), przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego przez 17% ogółu służby, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wymaga stanowczego podkreślenia, że nawet przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać rozważona i oceniona w aspekcie przesłanek "rzetelności służby" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w treści zaskarżonej decyzji organ całkowicie zaniechał. Uznanie w niniejszej sprawie przez organ, że w przypadku skarżącego przesłanka, przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, nie zwalniało go od konieczności oceny pozostałych określonych w powołanym przepisie przesłanek. Zatem wydana decyzja podjęta została przedwcześnie i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz dokona oceny sprawy skarżącego w kontekście wszystkich określonych ww. przepisem przesłanek, przy jednoczesnym przyjęciu, że pierwszy określony ww. przepisem warunek krótkotrwałości służby został spełniony. Organ obowiązany jest ocenić i odnieść się do podnoszonych przez skarżącego argumentów, że przez ponad 22 lata pełnił nienaganną i zaangażowaną służbę w Policji, w trakcie której był wielokrotnie awansowany w stopniach służbowych i mianowany na kolejne wyższe stanowiska służbowe oraz został odznaczony Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.