II SA/Wa 2317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę. G.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...]sierpnia 2019 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, rozkazu personalnego tego organu z [...] lipca 2013 r. (nr [...]) i umorzył postępowanie tej sprawie. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] w [...] ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił skarżącemu, na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 1 grudnia 2011 r. w wysokości 9%. G.B. w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania podniósł, że organ ustalając prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, nie uwzględnił jego zatrudnienia w [...] (lata 2005 -2009), mimo że do raportu z 28 października 2011 r. o naliczenie wysługi lat, dołączył (podkreślenie Sądu) m. in. świadectwo pracy "w fabrykach żywnościowych" w [...]. G.B. wyjaśnił, że po otrzymaniu rozkazu personalnego w tej sprawie (w 2013 r.) nie zauważył, że "brak jest w nim wzmianki o pracy w [...] (...)". Tę wadę prawną dostrzegł dopiero w 2016 r. Komendant Rejonowy Policji [...] w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w tej sprawie i w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję o odmowie uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r., w oparciu o art. 151 § 1 w związku z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na który powołał się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Komendant podał, że z akt sprawy, w tym z oświadczeń skarżącego wynika, że dokumenty dotyczące jego pracy w [...] dołączył do wniosku z 2001 r. o ustalenie prawa do uposażenia. Zdaniem organu, jeżeli obecnie w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów będących podstawą wydania rozkazu personalnego, to okoliczność ta nie jest podstawą do wzruszenia tego rozkazu. Organ I instancji dodał, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2013 r. nie może być uchylony we wznowieniowym postępowaniu także dlatego, że od dnia jego doręczenia skarżącemu upłynęło pięć lat. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Komendanta [...] Policji, w niniejszej sprawie termin ten należy liczyć od dnia 23 lipca 2013 r., w którym skarżący "zapoznał się" z rozkazem personalnym objętym wnioskiem o wznowienie. Organ dodał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że termin do wznowienia postępowania rozpoczął bieg w (maju) 2016 r. (tak jak przyjął organ I instancji), kiedy skarżący rzekomo zdał sobie sprawę że w rozkazie personalnym nie uwzględniono jego zatrudnienia w [...]. Z jego wyjaśnień złożonych w toku postępowania (pismo z 5 czerwca 2016 r.) wynika, że "wiele miesięcy przed wydaniem przez Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r." przedłożył dodatkowe dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie za granicą", otrzymał informacje, że "może nastąpić problem z uznaniem (jego) pracy w [...]" i podał, że został zapoznany z opinią prawną tej sprawie. W świetle tych okoliczności, nie można przyjąć, że sporna kwestia pracy skarżącego w [...] uszła jego uwadze w 2013 r. Z tego wynika, że skarżący nie zachował tego miesięcznego terminu i w związku z tym jego wniosek nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, a wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). G.B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 104 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. "przez nierozpoznanie sprawy, co do istoty odwołania". Zdaniem skarżącego, po wydaniu przez organ I instancji (Komendanta Rejonowego Policji [...]) postanowienia z dnia [...] września 2018 r. o wznowieniu postępowania i decyzji "wznowieniowej" z dnia [...] maja 2019 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł formalnie załatwić sprawy (umorzyć postępowanie wznowieniowe) i zobowiązany był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 148 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ okoliczności faktycznych sprawy, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Choć do obowiązków strony należy wykazanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to jednak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 463/11, organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i powinien z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Tymczasem organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że nie daje wiary skarżącemu, co do powzięcia wiedzy o przesłankach wznowienia postępowania. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że dokumenty (okoliczności) na które powołał się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania były znane organowi przed wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Komendant [...] Policji dodał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję dotyczącą wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego z tytułu zatrudnienia w [...], obejmującą te same okresy co wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nowe okoliczności i dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (ale istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej), są istotne dla sprawy (a więc mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy) i nie były znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W razie uznania dopuszczalności wznowienia postępowania organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Na wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny bada tylko i wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857). W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo nie został zachowany termin jego złożenia, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por np. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Przyjmuje się ponadto, że jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki WSA we Wrocławiu z wyrok z dnia 9 maja 2018 r. IV SA/Wr 142/18 oraz WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. VIII SA/Wa 779/18). Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. (LEX nr 2645399) zwrócił uwagę, że czym innym jest brak podstaw do wznowienia, a czym innym jest brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych. To drugie oznacza taki stan, że jest możliwe wznowienie postępowania, ale w tym wznowionym postępowaniu nie zaistniały podstawy np. do uchylenia ostatecznej decyzji i orzeczenia na nowo co do istoty sprawy w postepowaniu po wznowieniu. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji o uchyleniu decyzji organu I instancji, wydanej po wznowieniu postępowania i umorzeniu tego postępowania odpowiada prawu, mimo że jej uzasadnienie nie jest prawidłowe. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że istniała podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., niemniej merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalne z uwagi na niezachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Z tego wynika, że organ uznał, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd nie podziela tego stanowiska. W istocie bowiem skarżący żądanie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z 2013 r. opiera na stwierdzeniu, że organ wydający tę decyzję nie uwzględnił jego zatrudnienia w [...], mimo że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu wysługi lat dołączył odpowiednie dokumenty. W świetle tych okoliczności należy przyjąć, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie powołał się na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z tego wynika, że nie są uzasadnione zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania jak i naruszenia przepisów prawa procesowego przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Rację ma skarżący, że organ jest obowiązany zbadać zachowanie przez stronę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, niemniej dopiero wówczas, gdy we wniosku wskazano podstawy wznowienia. Jak już powiedziano, czym innym jest brak podstaw do wznowienia, a czym innym jest brak przesłanek wznowieniowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.