II SA/Wa 2334/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdzającą nadpłacenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] na rzecz M. K. świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r. w kwocie 4 410,00 zł i zobowiązaniu M. K. do zwrotu kwoty 4.410,00 zł. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że M. K. będąc żołnierzem zawodowym pełniącym służbę wojskową, jako służbę kontraktową, w Wydziale Żandarmerii Wojskowej w. [...] w garnizonie [...], w dniu [...].10.2019 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału zawiadomieniem nr [...] z [...].10.2019 r. poinformował M. K. o umieszczeniu go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od miesiąca 11/2019 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...].09.2019 r. Dyrektor Oddziału pismem nr [...] z [...].03.2020 r. wezwał M. K. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w łącznej kwocie 4 410,00 zł, na podstawie art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu wezwania organ I instancji wskazał, że brak uprawnienia do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego wynikał z faktu, że podczas pełnienia służby w Policji strona otrzymała pomoc finansową w kwocie 9 122,00 zł. na zakup lokalu w [...] przy ul. [...], na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...].01.2014 r. oraz decyzji zmieniającej tę decyzję nr [...] z dnia [...].03.2014 r. Pismem z dnia [...].03.2020 r. (data wpływu do organu) M. K. odmówił zwrotu świadczenia mieszkaniowego. W treści uzasadnienia swojego stanowiska ww. wskazał, że pomoc finansowa, jaką otrzymał z Policji nie była wypłacona na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu. Z uwagi na powyższe organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w wysokości 4.410,00 zł. W dniu [...].04.2020 r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia M. K., że w dniu [...].04.2020 r. dokonał zwrotu otrzymanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Komendant Miejski Policji w [...] w odpowiedzi na pismo Dyrektora Oddziału z dnia [...].04.2020 r. przedłożył w załączeniu decyzję nr [...] z dnia [...].04.2020 r. zobowiązującą M. K. do zwrotu kwoty 995,20 zł, tytułem częściowego zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia oraz postanowienie nr [...] z dnia [...].04.2020 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji [...] z dnia [...].04.2020 r. Prezes AMW uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był policjantem i w ramach służby, jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przysługuje świadczenie mieszkaniowe. Organ przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Organ przytoczył treść powołanych przepisów. Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. K. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do [...].12.1995 r. wynikało z faktu, że od [...].01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Organ wskazał, że analogicznie z ustawy z 06.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Prezes AMW podał, że bezspornie M. K. w trakcie pełnienia służby w Policji otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 122,00 zł. na zakup lokalu w [...] przy ul. [...], na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...].01.2014 r. oraz decyzji zmieniającej tę decyzję nr [...] z dnia [...].03.2014 r. Ww. został zwolniony ze służby w Policji przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej rozpoczęcia i w myśl rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.) zobowiązany był do zwrotu 1/10 pobranej pomocy finansowej w kwocie 995,20 zł. Zatem zwrotem objęta została jedynie kwota pomocy finansowej udzielona w wyższym aniżeli należnym wymiarze, co nie zmienia faktu, że strona skorzystała z pomocy Państwa na cele mieszkaniowe i wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom, regulacje w zakresie pomocy finansowej określone w ustawie o Policji mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Prezes AMW wskazał też, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana i fakt ten powodował zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa powyższe, tj. cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu i ustawy o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo, na rzecz żołnierza czy policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Wobec powyższego, fakt otrzymania pomocy finansowej przez M. K., który był funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty. Następnie organ wskazał m.in., że z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 860) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie. Podniósł też, że na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytur)' policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.12.1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 586 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Następnie Prezes AMW wskazał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...].12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Na tej podstawie Prezes uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Organ nie zgodził się ze stroną, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego zasadnie zobowiązano stronę do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a M. K. bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Prezes AMW wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wypłata M. K. świadczenia mieszkaniowego od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie stronie nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu zobowiązywała Dyrektora do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez M. K. kwoty 4.410,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia[...] września 2020 r. stała się przedmiotem skargi M. K., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie art. 21 ust. 1 i 4 oraz art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i rozstrzygnięcie o nadpłaceniu na rzecz skarżącego świadczenia mieszkaniowego oraz zobowiązaniu go do jego zwrotu, w sytuacji gdy skarżący spełnił wszystkie przesłanki do nabycia tego świadczenia, w związku z czym nie ma ono charakteru świadczenia nienależnego; - nieprawidłowe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez stwierdzenie, że przepis ten - w realiach niniejszej sprawy - może stanowić podstawę uznania, że po stronie skarżącego brak było uprawnienia do otrzymania świadczenia mieszkaniowego, w sytuacji gdy skarżący nie otrzymał pomocy finansowej na podstawie wskazanych w ww. ustawie przepisów, jak również poprzez uznanie, że może on swoją dyspozycją obejmować jakiekolwiek inne świadczenia niż pomoc finansowa wypłacona w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej i to wyłącznie na podstawie wskazanej ustawy. 2. naruszenie przepisów procedury tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegające na działaniu bez podstawy prawnej poprzez: - odmowę uznania prawa do świadczenia mieszkaniowego w oparciu o przesłanki w istocie niewskazane w treści art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, - odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o Policji przy ocenie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, pomimo braku przepisu pozwalającemu organowi na takie działanie, - posłużenie się analogią odnoszącą się do zasad uznawania stopni uzyskanych w innej służbie oraz ustalania uprawnień emerytalnych w rożnych służbach, które to przepisy nie mają żadnego związku z niniejszą sprawą, a zrównanie sytuacji policjantów i żołnierzy zawodowych w tej materii ma wyraźną podstawę prawną, która nie dotyczy wszelkich praw nabytych przez funkcjonariuszy, a jedynie kwestii uprawnień jednoznacznie i wyczerpująco określonych w ustawie. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Wskazał m.in., że skarżący w istocie pomocy, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nigdy nie otrzymał, albowiem ustawa z 1976 r. nie była podstawa prawna przyznanej mu pomocy, otrzymane świadczenie było w formie jednorazowej, nie było w całości bezzwrotne i wypłacone zostało skarżącemu po dniu 31 grudnia 1995 r. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ, przekraczając w sposób oczywisty i dowolny kompetencję ustawową i przesłanki wskazane przez ustawodawcę do odmowy lub przyznania prawa do zakwaterowania, dokonuje niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej zamkniętego katalogu wyjątków pozbawiających stronę uprawnienia, która to wykładnia prowadzi organy obu instancji do wniosków sprzecznych z ustawa i skutkuje brakiem podstaw prawnych dla wydanej decyzji. Nie istnieją bowiem przepisy uniemożliwiające żołnierzowi zawodowemu uzyskanie prawa do zakwaterowania, w tym w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na wcześniejsze skorzystanie z uprawnienia wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Pełnomocnik zaznaczył m.in., że odrębność systemów wsparcia policjantów i żołnierzy zaakcentowana została w szczególności poprzez obowiązek zwrotu dofinansowania z uwagi na zmianę zatrudnienia i przejście do innej służby. Wskazał, że za całkowicie nieuprawnione uznać należy wreszcie stwierdzenie, że "przepis art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania". Zwrócił uwagę na uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej katalog ograniczeń w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Celem tej ustawy było bowiem zrównanie uprawnień wszystkich żołnierzy zawodowych, nie zaś wszystkich służb. Podniósł, że redakcja i brzmienie literalne przepisu art /I ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie budzi wątpliwości, co powoduje, że zastosowanie znaleźć winna zasada clara non sunt interpretanda. Następnie przy ustalaniu treści normy prawnej w pierwszej kolejności zastosować należy wykładnię językową. Dopiero gry prowadzi ona do niejednoznacznych rezultatów, można przejść do kolejnych rodzajów wykładni, której celem wszak pozostaje rozkodowanie normy prawnej zawartej w przepisie. W niniejszej sprawie w ogóle nie powstaje problem ustalenia znaczenia art. 21 ust, 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, jednak organ próbuje rozciągnąć jego zastosowanie na sytuacje nieobjęte dyspozycją przepisu. Pełnomocnik dodał, że żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie pozwala na weryfikowanie uprawnień przyznanych na podstawie ustawy o Policji. Nie pozwala również na oparcie na tej podstawie decyzji, bowiem przesłanka taka nie została wskazana w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Tym samym nie sposób również uznać, żeby wypłacone skarżącemu świadczenie miało charakter nienależny, co czyni postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, zainicjowanie w oparciu art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, w istocie bezprzedmiotowym. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał m.in., że w ocenie organu zaistnienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych u żołnierza, który jako były funkcjonariusz otrzymał gratyfikację pieniężną lub nabył lokal z bonifikatą w celu realizacji prawa do lokalu, niweczy zarówno prawo do zakwaterowania (w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego) jak i prawo do odprawy mieszkaniowej. Jedynym wyjątkiem, jest prawo do miejsca internatowego (kwatery internatowej) z racji rotacyjnego charakteru służby - art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja, tj. od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r. Nietrafnie tym samym stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, organ bezpodstawnie nakazał zwrot tego świadczenia mieszkaniowego. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3). Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jak wynika zresztą z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wobec skarżącego wydana została decyzja z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie zwrotu części tej pomocy finansowej w związku z tym, że skarżący zwolniony został ze służby w Policji przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro skarżący w trakcie służby w Policji, a zatem przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał skarżącemu zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 powołanej ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Policji. Organ zresztą mówiąc o podobnej sytuacji żołnierza zawodowego i funkcjonariusza Policji odniósł ją do zrealizowanego prawa do zakwaterowania, pomijając uregulowania prawne różnicujące uprawnienia i obowiązki, w tym obowiązek zwrotu pomocy finansowej. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Policji i uzyskał tam pomoc finansową. Nadto, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można mówić, że była to pomoc bezzwrotna, co trafnie wskazano w skardze. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie stwierdzenia przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania skarżącego do zwrotu kwoty 4.410,00 zł argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową, której obowiązek zwrotu stwierdzono w decyzji administracyjnej. Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącemu świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone. Z tego względu zaszła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ z urzędu w sprawie zwrotu przez skarżącego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r. w kwocie 4.410,00 zł. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.