II SA/Wa 2404/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] września 2019 r. o godzinie 23:24, K. K. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę za pośrednictwem drogi elektronicznej (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP), na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."). Jak stanowi § 2 tego przepisu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych (...) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (w rozumieniu art. 5 k.p.a.) lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem od wydanego postanowienia z dnia [...] września 2019 r. nr [...], przez Komendanta Głównego Policji, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, określonego jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a., przysługiwało stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, składany w terminie jak dla zażalenia, czyli siedmiu dni (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia – złożył w dniu [...] września 2019 r. za pośrednictwem drogi elektronicznej (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP), o godzinie 16:22 pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpoznanie". Następnie w piśmie wniesionym w dniu [...] września 2019 r. za pośrednictwem drogi elektronicznej (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP), o godzinie 21:50, skarżący oświadczył, że cofa wniosek z dnia [...] września 2019 r. i rezygnuje z postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP), w dniu [...] września 2019 r. o godzinie 23:24, opisaną na wstępie skargę. Skarga podlega odrzuceniu gdyż została wniesiona na postanowienie, które nie jest ostateczne. Postanowienie wydane w I instancji przez ministra lub przez samorządowe kolegium odwoławcze nie staje się ostateczne z chwilą jego wydania – w tego rodzaju sytuacjach stronie przysługuje nie zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Skoro skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia tj. zainicjował postępowanie odwoławcze, to nie można mówić o ostateczności zaskarżonego do Sądu postanowienia. Na konieczność przeprowadzenia postępowania w tym zakresie wskazuje wprost treść art. 137 k.p.a. w myśl którego strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "art. 137 k.p.a. czyni z oświadczenia strony o cofnięciu odwołania sprawę podlegającą rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 159). Zachodzi zatem konieczność zbadania przez organ odwoławczy złożonego oświadczenia, albowiem jeżeli decyzja wydana w I instancji narusza prawo lub interes społeczny, to organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia, że cofnięcie odwołania nie wywołuje skutków prawnych (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 1196/96, LEX nr 43272). Skutkiem przeciwnego stwierdzenia i skutecznego cofnięcia odwołania, będzie niedopuszczalność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zachodzić będzie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, w związku z czym zostanie ono umorzone (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., I SA 980/98, LEX nr 48565). Podstawą do umorzenia postępowania w przypadku cofnięcia odwołania (zażalenia) jest art. 137 k.p.a., a nie art. 105 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., II SA/Gd 1857/98, LEX nr 44232). Dalszym następstwem cofnięcia odwołania jest zatem uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję (postanowienie) wydaną przez organ I instancji. Innymi słowy dopiero w przypadku, w którym organ wydałby postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i to postanowienie uprawomocniłoby się, to wydane przez Komendanta Głównego Policji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stanie się ostateczne. Z chwilą wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy straciło ono bowiem przymiot ostateczności. Należy również zwrócić uwagę, że oświadczenie skarżącego wywiedzione w piśmie z dnia [...] września 2019 r., wniesionego o godz. 21:50 w zakresie cofnięcia wniosku z dnia [...] września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może zostać odczytane jako realizacja przysługującego mu na podstawie art. 127a k.p.a. uprawnienia do zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią § 2 tego przepisu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja (postanowienie) staje się ostateczna i prawomocna. W doktrynie zgodnie podkreśla się, że "skuteczne zrzeczenie się tego prawa, powodujące prawomocność decyzji, zamyka stronie prawo dostępu do sądu". Zatem jego konsekwencją jest nie tylko "brak kontynuacji postępowania administracyjnego, lecz także brak możliwości sądowej kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. (za: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2019; dr hab. W. Piątek, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego s. 56, 5 (86)/2019). Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego, podkreśla się pierwszeństwo wykładni językowej w demokratycznym państwie prawa (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1; postanowienia Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r., I KZP 25/05, OSNwSK 2005/1/1362; z 31 sierpnia 2005 r., V KK 426/04, OSNwSK 2005/1/1597), a także subsydiarność wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., I KZP 53/05, OSNKW 2006/2/13; postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia 2004 r., III KK 112/04, OSNKW 2005/1/6; uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1; uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., III CZP 114/14, OSNC 2015 nr 12, poz. 134; wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2008 r., II CSK 650/07, LEX nr 391825). Literalna wykładnia art. 52 § 3 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że istnieje możliwość złożenia przez stronę skargi bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże jedynie w wypadku gdy organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, wydał decyzję, a nie postanowienie. Treść tego przepisu nie uprawnia zatem do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, od którego przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Co więcej, regulacje p.p.s.a. nie zawierają norm, które umożliwiają w opisanej sytuacji rezygnację z zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2221/18, WSA w Białymstoku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 176/18; WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 680/17; WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 163/17; WSA w Warszawie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2015/17). Wobec powyższego skarga podlega odrzuceniu. Skarżący zainicjował postępowanie odwoławcze, a następnie tego samego dnia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy bowiem, zaskarżone do Sądu postanowienie "straciło" przymiot ostateczności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.