II SA/Wa 2509/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi C. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu "C." w [...] oddala skargę. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Centrum [...] w R. (dalej także: "skarżące C[...]" lub "strona skarżąca") - wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy R. (dalej także: "organ") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie zmiany statutu "Centrum [...]" w R., w zakresie § 1 pkt 2 - 5 oraz § 3 uchwały. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zmiany statutu "Centrum [...]" w R. Rada Gminy R. (dalej także "organ"), powołując się na przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej także: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm. - dalej także: "ustawa"), wprowadziła w statucie Centrum [...] w R., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie połączenia samorządowej instytucji kultury Gminnego Ośrodka Kultury w R. z samorządową instytucją kultury Centrum [...] w jedną instytucję pn. "Centrum [...]" w R. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego, poz. [...]), następujące zmiany: 1) § 1 otrzymuje brzmienie: 1. "Centrum [...]" im. [...] w R., zwane dalej C[...], działa na podstawie: a) ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej; b) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; d) niniejszego statutu. 2. "Centrum [...]" im. [...] w R. może używać skrótu C[...]. 2) § 9 ustęp 4 otrzymuje brzmienie: Dyrektora C[...] powołuje w drodze konkursu i odwołuje Wójt Gminy R. na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). 3) § 9 ustęp 5 - skreśla się. 4) § 11 otrzymuje brzmienie: 1. Wolontariuszy przyjmuje Dyrektor. 2. Szczegółowy zakres zawieranych porozumień z wolontariuszami i sposób wykonania świadczeń ustala Dyrektor C[...] zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz wydanym przez siebie "Regulaminie wolontariatu". 5) dotychczasowy § 11 staje się § 12, a dotychczasowy § 12 staje się § 13. Jednocześnie, Rada Gminy R. powierzyła wykonanie zaskarżonej uchwały Wójtowi Gminy R. (§ 2 zaskarżonej uchwały), a także określiła, że sporna uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3 zaskarżonej uchwały). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy R. zauważyła, na wstępie, że w dniu [...] maja 2020 r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania imienia Centrum [...], co w konsekwencji - zdaniem organu - powoduje konieczność wprowadzenia powyższych postanowień do Statutu Centrum [...] im. [...] w R.. Ponadto, organ dodał, że w celu należytego powoływania Dyrektora Centrum [...], Rada Gminy R. uznała za konieczne dokonywanie wyboru kandydata na to stanowisko wyłącznie w drodze konkursu. Uzasadniając z kolei postanowienie co do daty wejścia w życie uchwały zmieniającej, Rada Gminy R. wskazała, że termin ten jest uzasadniony zakończeniem okresu powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Centrum [...] z dniem [...] lutego 2021 r. i koniecznością przeprowadzenia konkursu przed upływem tego terminu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżące Centrum [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 pkt 2-5 oraz § 3, jak o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie wprowadzenie do statutu Centrum [...] zapisu dotyczącego obligatoryjnego powołania jej dyrektora w drodze konkursu, w sytuacji gdy z przepisów przywołanej ustawy wynika wprost, że zastosowanie trybu konkursowego stanowi jedno z wielu rozwiązań, przy jednoczesnym braku możliwości stosowania jakichkolwiek ograniczeń w dowolności wyboru trybu powołania; 2. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że rada gminy jest uprawniona do modyfikowania uprawnień wójta w zakresie powoływania dyrektora instytucji kultury, w sytuacji gdy z art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że organizator zachowuje dowolność w zakresie stosowania trybu powołania dyrektora instytucji kultury; 3. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie i wskazanie w zaskarżonej uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia w sytuacji, gdy powyższy przepis stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin; 4. naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 47 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyrektor instytucji kultury jest zobowiązany do prowadzenia wolontariatu na podstawie regulaminu, a tymczasem właściwa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dyrektor ma dowolność w sposobie informowania wolontariuszy o ich prawach i obowiązkach, a kwestia ta powinna być uregulowana w samym statucie instytucji kultury. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że posiada interes prawny oraz faktyczny w zaskarżeniu spornej uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] z uwagi na to, że jest instytucją kultury bezpośrednio zainteresowaną w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, albowiem podjęte przez Radę Gminy R. czynności prawne oraz faktyczne naruszają jej potencjalne uprawnienia. Strona skarżąca zarzuciła, że przyjęta przez Radę Gminy R. zmiana statutu regulująca tryb wyboru dyrektora instytucji kultury jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym faktycznie ogranicza wpływ na możliwość sprawnego oraz należytego działania instytucji kultury oraz naraża ją na nieuprawniony wpływ osób trzecich na jej funkcjonowanie. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że konieczne staje się zapewnienie przejrzystych oraz zgodnych z przepisami prawa warunków przeprowadzenia wyborów, które wskazywałyby na niepodważalność przyszłego wyboru dyrektora. Jednocześnie, skarżące C[...] stwierdziło, że - wbrew obawom organu - określone w uchwale warunki wyboru wolontariuszy będą pozostawać w zgodzie z uprawnieniami przysługującymi na mocy ustawy dyrektorowi instytucji kultury. Przechodząc następnie do szczegółowego uzasadniania poszczególnych zarzutów, strona skarżąca stwierdziła, że sporna uchwała Rady Gminy R. narusza art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem Rada Gminy R. bezpodstawnie wprowadziła do statutu Centrum Kultury R. zapis dotyczący obligatoryjnego powołania dyrektora tej instytucji w drodze konkursu. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, z przepisów przywołanej ustawy wynika wprost, iż zastosowanie trybu konkursowego stanowi jedynie jedną z możliwości. Strona skarżąca stwierdziła, że nie można stosować jakichkolwiek ograniczeń w dowolności wyboru trybu powołania dyrektora instytucji kultury. Centrum Kultury R., powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18, stwierdziło, że z treści art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, iż w przypadku obsadzania stanowiska dyrektora instytucji kultury, konkurs ma - co do zasady - charakter fakultatywny, a więc osobie zainteresowanej objęciem takiego stanowiska nie przysługuje roszczenie o przeprowadzenie konkursu. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma charakter obligatoryjny jedynie w dwóch przypadkach: a) w przypadku samorządowych instytucji kultury o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1298 ze zm.); b) w przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia konkursu przewiduje statut danej instytucji kultury (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 629/16, LEX nr 2083854). Skarżące C[...], powołując się m.in. na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15 - wskazało, że organizator może na podstawie ustawy zdecydować o przeprowadzeniu konkursu, który wyłoni kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, albo też z tej procedury zrezygnować. Jednocześnie, jak zauważyła strona skarżąca odwołując się do powyższego wyroku NSA, gdyby statut przesądzał o tym, że dyrektor ma być powoływany w drodze konkursu, oznaczałoby to - zdaniem skarżącego Centrum [...] - zbyt szerokie ograniczenie kompetencji organizatora. W związku z powyższym, strona skarżąca stwierdziła, iż Rada Gminy R., wprowadzając sporną zmianę do statutu, w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyła tryb wyboru dyrektora tej instytucji kultury poprzez zastosowanie wyłącznie trybu konkursowego. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Rada Gminy R. - wydając zaskarżoną uchwałę - naruszyła również art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rada gminy uprawniona jest do modyfikowania uprawnień wójta w zakresie powoływania dyrektora instytucji kultury. Tymczasem, jak zauważyło skarżące C[...], z treści wskazanego przepisu cyt. ustawy wynika, że organizator zachowuje dowolność w zakresie stosowania trybu powołania dyrektora instytucji kultury. Według skarżącego C[...], przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednoznacznie wskazuje na uprawnienia organizatora w zakresie powoływania dyrektora instytucji kultury, któremu ustawa pozostawia dowolność w tym zakresie. Jednocześnie, strona skarżąca podkreśliła, że przepisy cyt. ustawy wprost wskazują na konkurs jako fakultatywny tryb wyboru, który staje się konieczny jedynie w kilku enumeratywnie wskazanych przypadkach. Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że wola organizatora w zakresie podejmowania decyzji w przedmiocie wyboru trybu powołania dyrektora winna być całkowicie niezależna od nacisków zewnętrznych. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że całkowicie niedopuszczalne jest - w jej ocenie - nałożenie na organizatora statutowego obowiązku zastosowania trybu konkursowego, gdy okoliczności danej sprawy nie wymagają takiego działania. Strona skarżąca zarzuciła również Radzie Gminy R., iż podejmując sporną uchwałę, dopuściła się naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - poprzez jego niezastosowanie, albowiem określiła w § 3 zaskarżonej uchwały nieprawidłowy termin jej wejścia w życie, postanawiając, iż sporna uchwała zmieniająca statut wchodzi z dniem jej podjęcia. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, w świetle przywołanego wyżej przepisu cyt. ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skarżące C[...] podkreśliło, że treść przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w sposób jasny precyzuje zasady publikacji aktów prawa miejscowego. Powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...], skarżące C[...] uznało, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego może wejść w życie najwcześniej po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, żaden przepis ustawy nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do stosowania prawa powszechnie obowiązującego z mocą obowiązującą od terminu innego, niż wynikający z przepisu art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że od powyższej zasady przewidziano wyjątek, poprzez wskazanie w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy uzasadnionych przypadków pozwalających na wejście w życie aktów normatywnych w terminie krótszym niż czternaście dni. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że w całkowicie niezrozumiały sposób przyjęto w zaskarżonej uchwale, iż wejdzie ona w życie z dniem podjęcia, nawet przed faktycznym ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżące C[...] uznało zatem, iż wskazane działanie Rady Gminy R. stanowi niedopuszczalne naruszenie podstawowych norm prawnych, które ma istotne znaczenie, albowiem jedynie należyte ogłoszenie oraz wprowadzenie w życie zmian prawa miejscowego umożliwia zapewnienie zachowania zaufania obywateli do organów oraz przestrzegania obowiązujących norm. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Rada Gminy R., wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 47 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Skarżące C[...] stwierdziło bowiem, że Rada Gminy R. błędnie przyjęła, iż dyrektor instytucji kultury zobowiązany jest do prowadzenia wolontariatu na podstawie regulaminu. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dyrektor ma dowolność w sposobie poinformowania wolontariusza o jego prawach i obowiązkach, a kwestie te winny być uregulowane w statucie instytucji kultury. Skarżące Centrum [...] wskazało, że w świetle art. 47 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, korzystający ma obowiązek poinformować wolontariusza o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach oraz zapewnić dostępność tych informacji. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, iż powyższa regulacja nie precyzuje sposobu, w jaki należy poinformować wolontariusza o jego prawach i obowiązkach. W związku z tym, strona skarżąca uznała, że wymóg właściwego poinformowania zostanie spełniony zarówno w przypadku przedłożenia wolontariuszowi pisemnego regulaminu lub tzw. karty zasad współpracy, jak również w przypadku ustnego poinformowania go o przysługujących mu prawach oraz obowiązkach. Strona skarżąca podniosła, że dotychczasowa praktyka działalności Centrum [...] opierała się na ustnym przekazywaniu informacji wolontariuszom w tym zakresie. Jednocześnie, jak zauważył skarżące C[...], nie było przesłanek warunkujących wprowadzenie odrębnego regulaminu w tym przedmiocie. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca zarzuciła, iż w sposób całkowicie nieuprawniony wprowadzono do statutu przepis, który odgórnie narzuca rygor posiadania regulaminu wolontariatu. Tymczasem, według Centrum [...], swobodę w podejmowaniu tego typu działań zapewnia art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zapisu dotyczącego konieczności istnienia regulaminu wolontariatu stanowi bezpośrednie naruszenie uprawnień dyrektora instytucji kultury, który wszelkie zmiany regulaminu organizacyjnego winien konsultować z organizatorem, czy też właściwymi związkami. Strona skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie widać, iż Rada Gminy R. usilnie stara się zobligować instytucję kultury do działania wbrew woli jej organów zarządzających. Skarżące C[...] zauważyło bowiem, że przewidziane w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy R. obowiązki dyrektora instytucji kultury w sposób bezpośredni wpływają na jego ustawową niezależność, nakładając niczym nieuzasadnione obowiązki w zakresie wyboru i sposobu wykonania świadczeń przez wolontariuszy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Centrum Kultury R. z siedzibą w R. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zmiany statutu "Centrum [...]" w R. - nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Rada Gminy R., wydając sporną uchwałę zmieniającą statut samorządowej instytucji kultury - skarżącego Centrum [...], nie dopuściła się naruszenia nie tylko stosownych przepisów kompetencyjnych regulujących uprawnienia rad gmin, które zawarte są zarówno w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ale przede wszystkim nie naruszyła powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak również art. 13 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 47 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ponadto, pomimo pewnych uzasadnionych wątpliwości co do sposobu redakcji § 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy R., Sąd doszedł do przekonania, iż sporna regulacja określająca termin wejścia w życie zmian w statucie - choć niewątpliwie naruszyła normę prawną wyrażoną w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - nie dała jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej uchwały Rady Gminy R. w zaskarżonej części, tym bardziej, że Sąd uznał jednocześnie, iż uzasadniając wspomnianą regulację, organ w sposób precyzyjny i - co ważne - w pełni przekonywujący wskazał na przyczyny takiego ustalenia treści § 3 zaskarżonej uchwały, który regulował kwestię wejścia w życie tej uchwały, a tym samym dokonanych zmian w statucie skarżącego C[...]. W tej sytuacji, Sąd uznał tym samym, że Rady Gminy R., wydając skarżoną uchwałę z dnia [...] stycznia 2021 r. - nie dopuściła się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przechodząc do oceny legalności spornej uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie zmiany statutu "Centrum [...]" w R., na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że w sferze aktywności organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu. Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny (art. 13 ust. 3 cyt. ustawy). Zarówno w doktrynie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno statut, jak i regulamin instytucji kultury (która to instytucja uznawana jest za zakład administracyjny) można określić jako generalne akty administracyjne (generalne akty stosowania prawa, ogólne akty stosowania prawa) wydawane w sferze wewnątrzzakładowej. Stanowią one jednocześnie akty normatywne tzw. prawa zakładowego (por. m.in. P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, LEX/el. 2019, t. 3 komentarza do art. 13 ustawy i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie, przyjmuje się, że statuty i regulaminy wspomnianych wyżej instytucji kultury stanowią źródła prawa, w rozumieniu Konstytucji RP. W tej sytuacji, jako akty normatywne prawa zakładowego mają zasadnicze znaczenie dla określenia sytuacji prawnej zakładu i jego użytkowników. Statut, zawierający zbiór przepisów regulujących strukturę, zadania i zasady działania danej instytucji kultury, spełnia rolę jej "wewnętrznej konstytucji". Nadanie statutu jest obowiązkiem organizatora (art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Ustawodawca zdecydował się również - w art. 13 ust. 2 cyt. ustawy - na wprowadzenie zamkniętego katalogu obligatoryjnych, a jednocześnie - co do zasady - jedynych elementów statutu. Powyższe oznacza, że statut instytucji kultury może zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i jednocześnie nie może zawierać nic ponadto, poza określeniem liczby stanowisk zastępców dyrektora instytucji kultury oraz trybu ich powoływania i odwoływania (art. 15 ust. 8 ustawy). Pozostałe, nieregulowane ustawowo kwestie związane z organizacją wewnętrzną instytucji kultury zostały zastrzeżone dla jej regulaminu organizacyjnego (art. 13 ust. 3 ustawy). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są zmiany w statucie skarżącego Centrum [...] w R., które dotyczą nowego brzmienia § 9 ust. 4 oraz § 11 wspomnianego statutu (vide: zmiany zaproponowane w § 1 pkt 2 i pkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy R.). Jednocześnie, istotne zastrzeżenia strony skarżącej dotyczą kwestii skrócenia vacatio legis, co znalazło odzwierciedlenie w § 3 spornej uchwały Rady Gminy R.. Jeśli chodzi o kwestię zmiany zaproponowanej w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, która dotyczyła wskazania przez organizatora sposobu wyboru dyrektora instytucji kultury, należy zauważyć na wstępie, iż nie ulega wątpliwości, że w kompetencji Rady Gminy danej jednostki samorządu terytorialnego leży ustalanie wspomnianej wyżej kwestii, co wprost wynika z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych jednostki samorządu terytorialnego dotyczących: tworzenia, przekształcania i likwidowania samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, co odnosi się zatem także do samorządowych instytucji kultury. Tym samym, uznać trzeba, iż ustawa o samorządzie gminnym przesądza, że kompetencje organizatora w zakresie utworzenia instytucji kultury, jak i nadania jej statutu, powinien realizować w odpowiedniej formie organ stanowiący jednostki (rada gminy). Z kolei, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje różne sposoby wyboru dyrektora instytucji kultury, a także zastrzega, iż sposób tego wyboru winien być określony w statucie. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż to rada gminy w stosunku do samorządowych jednostek kultury posiada kompetencje do uregulowania w statucie tej jednostki sposobu wyboru jej dyrektora. Z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika jednoznacznie, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Wpływ na obsadę personalną stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi jedną z prerogatyw organizatora tej instytucji kultury. W tym kontekście dokonywany przez organizatora akt powołania albo odwołania dyrektora instytucji kultury należy traktować jako instrument nadzoru założycielskiego nad instytucją kultury. Z kolei, przepis art. 16 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Nie ulega wątpliwości, że sprawy związane z obsadzaniem stanowisk dyrektorów instytucji kultury to jeden z ważniejszych aspektów organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej, albowiem właściwie przeprowadzona, transparentna i zapewniająca wszechstronne sprawdzenie przydatności kandydatów na dyrektorów procedura naboru zapewnia efektywność działania instytucji kultury i osiąganie przez organizatora statutowych celów danej instytucji. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, iż - co do zasady - nie jest dopuszczalne uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 52/21, LEX nr 3264901). Nie ulega zatem wątpliwości, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu, ani wychodzić poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 812/17, LEX nr 2411073). W niniejszej sprawie, strona skarżąca zarzuciła, że w rezultacie wprowadzenia do statutu Centrum [...] zapisu dotyczącego obligatoryjnego powołania jej dyrektora w drodze konkursu, Rada Gminy R. dopuściła się istotnego naruszenia zarówno art. 15 ust. 1, jak i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Naruszenie to, jak sugeruje strona skarżąca, miało polegać na ich niewłaściwej wykładni i w rezultacie błędnym przyjęciu, że rada gminy jest uprawniona do modyfikowania uprawnień wójta gminy w zakresie powoływania dyrektora instytucji kultury w sytuacji, gdy z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że organizator zachowuje dowolność w zakresie stosowania trybu powołania dyrektora instytucji kultury, a także w sytuacji, gdy z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy wynika wprost, że zastosowanie trybu konkursowego stanowi jedno z wielu rozwiązań, przy jednoczesnym braku możliwości stosowania jakichkolwiek ograniczeń w dowolności wyboru trybu powołania. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się jednak z zarzutem naruszenia wskazanych wyżej przepisów cyt. ustawy, albowiem zarówno w świetle poglądów przedstawionych w dotychczasowym orzecznictwie, jak i w świetle wskazań przedstawicieli nauki wynika, iż statut instytucji kultury może stanowić o bezwzględnej konieczności przeprowadzania konkursu, bądź też statut instytucji kultury może - poprzez odwołanie się do rozwiązań ustawowych - pozostawiać organowi wykonawczemu swobodę co do trybu i okresu, na jaki jest powoływany dyrektor instytucji kultury (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 629/16, LEX nr 2083854). Z kolei, w doktrynie przyjmuje się wprawdzie, że - w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - w przypadku obsadzania stanowiska dyrektora instytucji kultury konkurs ma co do zasady charakter fakultatywny, a osobie zainteresowanej objęciem takiego stanowiska nie przysługuje jakiekolwiek roszczenie o przeprowadzenie konkursu (tak m.in. P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, LEX/el. 2019, t. 2 komentarza do art. 16 ustawy i powołane tam postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18, LEX nr 2599745). Niemniej, jednocześnie podkreśla się, że charakteru obligatoryjnego konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury nabiera jedynie w dwóch przypadkach: - w przypadku samorządowych instytucji kultury o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1298), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy; - w przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia konkursu przewiduje statut danej instytucji kultury (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 629/16 LEX nr 2083854, w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Mając powyższe na względzie, nie sposób zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, jakoby Rada Gminy R., wprowadzając nowe brzmienie § 9 ust. 4 statutu Centrum [...] dotyczące sposobu powołania dyrektora tej instytucji, dopuściła się naruszenia wspomnianych przepisów art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zarzut ten jest tym bardziej niezasadny, jeśli zważy się, że powszechnie przyjmuje się, iż konkurs na stanowisko uznawany jest za metodę optymalizującą decyzje kadrowe, stanowiącą jednocześnie gwarancję zapewnienia kandydatom równych szans w dostępie do pracy, o którą konkurują (tak m.in. P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, LEX/el. 2019, t. 2 komentarza do art. 16 ustawy i powołane tam przykłady). Na podstawie przeglądu polskiego ustawodawstwa dotyczącego konkursów na stanowiska można sformułować wręcz zasadę stosowania konkursów w sferze publicznej. W ocenie Sądu, posługiwanie się konkursem w takim właśnie zakresie stanowi nawiązanie do określonego w art. 60 Konstytucji RP prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Warto w tym miejscu zauważyć, że w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 123/00, OSNAPiUS z 2002 r., nr 12, poz. 282 wyraźnie wskazano, że konkurs, jako metoda obsadzania kierowniczych stanowisk w służbie publicznej, ma obywatelom zapewnić równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP), a więc być zaprzeczeniem zjawiska tzw. nomenklatury, czyli istnienia grupy ludzi wyznaczanych do pełnienia takich stanowisk kierowniczych. W tej sytuacji, przyjąć należy, że wprowadzona zmiana w statucie C[...] nie tylko nie narusza przywołanych przez stronę skarżącą przepisów prawa, ale przede wszystkim stanowi szansę na bardziej transparentną procedurę wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury. Jeśli chodzi z kolei o zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 47 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, który - zdaniem strony skarżącej - polegać miał na ich błędnej wykładni polegającej na wadliwym przyjęciu przez Radę Gminy R., że dyrektor instytucji kultury zobowiązany jest do prowadzenia wolontariatu na podstawie regulaminu, należy uznać, że zarzut ten jest nieuzasadniony, albowiem nie znajduje potwierdzenia w powołanych wyżej przepisach. Art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Natomiast art. 47 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewiduje, że korzystający ma obowiązek poinformować wolontariusza o przysługujących mu prawach i ciążących obowiązkach oraz zapewnić dostępność tych informacji. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z Radą Gminy R., iż zawarcie przez organizatora w treści statutu instytucji kultury wskazania zasadności uregulowania przez jej dyrektora kwestii zakresu i sposobu wykonywania przez wolontariuszy świadczeń na rzecz Centrum [...] w wydanym przez tego dyrektora "Regulaminie wolontariatu", w żadnym stopniu nie narusza wskazanych przez stronę skarżącą norm prawnych, lecz w całości mieści się w kompetencji organizatora, nadanej art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według Sądu, sporna zmiana statutu, wbrew twierdzeniom skarżącego C[...], nie wkracza w kompetencje dyrektora instytucji kultury wynikające z art. 13 ust. 3 cyt. ustawy, albowiem w żaden sposób nie wskazuje szczegółowych rozwiązań co do brzmienia "Regulaminu wolontariatu", pozostawiając te wewnętrzne rozwiązania wyłącznie decyzji dyrektora tej placówki. Co więcej, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że sporna zmiana statutu C[...] daje szansę na należyte uregulowanie kwestii pracy wolontariuszy w tej jednostce, co w konsekwencji pozwoli zarówno na zapewnienie wolontariuszom stałej dostępności do informacji o przysługujących im prawach i ciążących na nich obowiązkach, na co kładzie nacisk wspomniany wyżej art. 47 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ale także pozwoli na znaczne ograniczenie możliwości powstawania ewentualnych nieprawidłowości w działalności wolontariatu w C[...]. Przechodząc w tym miejscu do zarzutu naruszenia przez organ art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zauważyć należy, iż - zdaniem strony skarżącej - polegać miało ono na niezastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji bezprawnym wskazaniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W ocenie Sądu, sporna regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, w której określono termin wejścia w życie zmian w statucie - choć niewątpliwie naruszyła normę prawną wyrażoną w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - nie daje jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy R.. Przepis art. 4 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co do zasady, przyjmuje się, że skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w komentowanym artykule jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (por. m.in. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, t. 12 komentarza do art. 4 ustawy). W konsekwencji, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się rozstrzygnięcia polegające na tym, że w takiej sytuacji orzeka się o nieważności całego aktu (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Op 219/07). Niemniej, w ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że taka sankcja jest zbyt daleko idąca. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że skoro ustawodawca ustanowił wyraźne zasady rozstrzygania problemu wejścia w życie na wypadek braku przepisu w samym akcie, to nie trzeba traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem. W konsekwencji, przyjąć należy, że przepis o wejściu w życie nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem. Za takim stanowiskiem opowiedział się również prof. G. Wierczyński w powołanej wyżej publikacji (Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ..., t. 12 komentarza do art. 4 ustawy), który odwołał się w tym zakresie do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 255/14, LEX nr 1496757, w którym sąd ten stwierdził, że po to ustawodawca ustanowił regulację art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, by nie traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu, jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem. W konsekwencji, przyjąć należy zatem, że zawarty w zaskarżonej uchwale Rady Gminy R. przepis określający termin wejścia jej w życie nie ma istotnego znaczenia, albowiem i tak należy uznać, że uchwała ta mogła wejść w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do treści art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według Sądu, takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie spornego aktu normatywnego, a więc orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące. Ponadto, w ocenie Sądu, podnieść należy, że przyczyna skrócenia okresu vacatio legis przedmiotowego aktu prawa miejscowego poprzez określenie jego wejścia w życie z dniem podjęcia, znalazła swoje przekonywujące wyjaśnienie w treści uzasadnienia spornej uchwały, w którym Rada Gminy R. wskazała, iż data wejścia w życie zmian w statucie wynika z zakończenia okresu powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Centrum [...] z dniem [...] lutego 2021 r. i związanej z tym konieczności przeprowadzenia konkursu przed upływem tego terminu. W tym miejscu, warto zauważyć, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż całkowite pominięcie okresu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czyli wprowadzenie danego aktu w życie bez okresu vacatio legis jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie tylko w przypadku, gdy: - ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, a jednocześnie - zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mając powyższe na względzie, przyjąć należy, że ważny interes Gminy R. i nadzorowanej przez nią instytucji kultury wymagał natychmiastowego wejścia w życie spornej uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. Jednocześnie, nie sposób - według Sądu - zarzucić, jakoby zasady demokratycznego państwa prawnego stały na przeszkodzie wskazanej w zaskarżonej uchwale dacie jej wejścia w życie. W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zmiany statutu "Centrum [...]" w R. jest zgodna z prawem. Według Sądu, zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły jakichkolwiek wad tego rodzaju, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności spornej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że podejmując sporną uchwałę z dnia [...] stycznia 2021 r., Rady Gminy R. nie dopuściła się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd uznał ponadto, że Rady Gminy R., rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuściła się również naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.