II SA/Wa 269/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty [...] K. J. odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że [...] K. J. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] listopada 2019 r. K. J. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął z dniem 31 stycznia 2020 r. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Jednostkę Wojskową nr [...] w [...] ww. żołnierz na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 19 lat, 3 miesiące i 21 dni liczoną od [...] października 2000 r. Strona w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] stycznia 2020 r., w którym zajmowała stanowisko służbowe o stopniu etatowym młodszy chorąży oraz posiadała następujących członków rodziny: żonę A. J., córkę N. J. oraz syna D. J. Z powyższymi osobami strona wspólnie zamieszkiwała pod adresem: [...]. Małżonka strony A. J. otrzymała pomoc finansową w kwocie 7 844,00 zł na kupno lokalu mieszkalnego przyznaną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Otrzymana pomoc finansowa została spożytkowana na zakup mieszkania, które zajmuje A. J. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. K. J. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegający na rozszerzeniu zakresu zastosowania ww. normy prawnej na niekorzyść strony, poprzez przyjęcie, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeśli on lub jego małżonek skorzystał już z pomocy finansowej Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego bez względu na datę uzyskania ww. pomocy, jej formę i podstawę prawną i bez względu od formacji mundurowej, do której małżonek żołnierza przynależy. Odwołujący wskazał, że organ I instancji w sposób dowolny przyjął, że wypłata pomocy finansowej małżonce strony nastąpiła celem uzyskania przez nią lokalu mieszkalnego. Zarzucił brak oceny wartości dowodowej dokumentów: pisma Komendanta Powiatowego Policji z [...] maja 2020 r. i aktu notarialnego nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. Wskazał też na naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niekwestionowanym jest, że małżonce skarżącego, A. J., będącej funkcjonariuszem Policji została przyznana pomoc finansowa na kupno lokalu mieszkalnego przyznana decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Zdaniem Prezesa AMW istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Organ wyjaśnił, że ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stalą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Celem przyznania pomocy była, zdaniem organu, pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny. Jest to bowiem obok przydziału kwatery stałej trwała realizacja prawa do zakwaterowania. Określenie cezury do dnia 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Analogicznie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360) wynikało (w czasie wypłaty A. J. pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m in. Gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Uzyskana pomoc finansowa przez policjanta przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania albo domu jednorodzinnego i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Organ podkreślił również, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują i nie limitują czasu, w jakim pomoc może zostać przyznana (np. do dnia zakupu lokalu czy wybudowania domu). Wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limituje czasu, w jakim ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu czy wybudowaniu. Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji w P. poinformował w piśmie z [...] maja 2020 r., że A. J. otrzymaną pomoc finansową spożytkowała na określony cel, a przedmiotowe mieszkanie zajmuje do dnia dzisiejszego. Z karty mieszkania funkcjonariusza również wynika, że ww. została przyznana pomoc finansowa w kwocie 7 844,00 zł na kupno mieszkania, gdzie wpisano jako podstawę akt notarialny z [...] kwietnia 2007 r., rep. [...] nr [...]. Przedstawiony stan faktyczny stanowi negatywną przesłankę do wypłacenia stronie odprawy mieszkaniowej, której celem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny po odejściu ze służby, gdyż potrzeby te zostały zabezpieczone poprzez wypłacenie pomocy finansowej na kupno lokalu mieszkalnego jego żonie A. J. W ocenie Prezesa AMW zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, policjanta czy odpowiednio ich małżonków, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt otrzymania pomocy finansowej przez małżonkę strony nie może zostać pominięty. Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo. Zrealizowanie prawa do zakwaterowania strony spowodowałoby dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych jego i jego żony, ponieważ skorzystali już oni ze wsparcia z budżetu Państwa dla ich rodziny. W przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko raz, co więcej tylko raz w rodzinie, jak i w sytuacji, gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej. Organ stwierdził, że zarówno żołnierz, jak i jego małżonek, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawę przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Należy za tym przyjąć, że ustawodawca konstruując normę negatywną określoną również w art. 21 ust. 6 pkt 4, objął nią wszelkie stany faktyczne, w których z pomocą Państwa doszło do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza albo jego małżonka. Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, polegającego na tym, że strona nie może otrzymać wsparcia ze Skarbu Państwa w postaci wypłaty odprawy mieszkaniowej. Powyższe jest zgodne z celem pomocy, jakim było wsparcie w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych beneficjenta i jego rodziny. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Pomoc finansową jaką otrzymała żona strony należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowania, co powoduje, że wypłata odprawy mieszkaniowej byłaby nadużyciem pomocy – ze środków budżetu Państwa – na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe i jego rodziny zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z pomocy na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, wypłaconej ze środków Skarbu Państwa, jest właśnie udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż: 1) z brzmienia tego przepisu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli on sam lub jego małżonek, kiedykolwiek wcześniej, skorzystali z jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy wskazuje sztywny limit czasowy (tj. do dnia 31 grudnia 1995 r.) na otrzymanie pomocy finansowej, wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej na rzecz żołnierza zawodowego lub jego małżonka, 2) wskazanie w art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy: - cezury czasowej na otrzymanie pomocy finansowej, wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej na rzecz żołnierza zawodowego lub jego małżonka – nie wpływa na prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania, a wynika wyłącznie z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery; - zastosowana przez organ interpretacja w sposób niedopuszczalny, na niekorzyść skarżącego rozszerza zakres zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przełamując jednoznaczny rezultat wykładni językowej ww. przepisu, abstrahując od skonkretyzowanych przez ustawodawcę przesłanek odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/16 dotyczącego odmiennego stanu faktycznego i prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 2) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolne ograniczenie w zaskarżonej decyzji tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartej w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 do stwierdzenia, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza nie wyklucza przyznania pomocy finansowej na tenże cel, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale uwypuklił wyjątkowość takiego rozwiązania, warunkowanego indywidualną sytuacją wnioskodawcy, jak również faktem, iż w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący stwierdził również, iż organ pominął okoliczność, że w dniu złożenia wniosku ([...] sierpnia 2007 r.) A. J. nie spełniała kryteriów uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, gdyż już w tym dniu posiadała spełniający kryterium normatywne lokal mieszkalny, w związku ze wcześniejszym jego nabyciem aktem notarialnym z [...] kwietnia 2007 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ dokonał wszelkich ustaleń wyłącznie w oparciu o lakoniczną treść pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2020 r., nie zaś na podstawie uzasadnienia ww. decyzji nr [...], przedstawiającego rzeczywistą chronologię złożenia przez A. J. wniosku na uzyskanie pomocy finansowej, nabycia przez nią lokalu oraz przyznania jej pomocy finansowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż Prezes AMW w piśmie z 2 listopada 2020 r., a skarżący w piśmie z 22 kwietnia 2021 r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2. Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzję, na mocy której utrzymał ww. decyzję Dyrektora OR AMW w [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej, na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., dopuścił się, podobnie, jak organ pierwszej instancji, istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa: art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do wypłaty odprawy mieszkaniowej, gdyż żona skarżącego – funkcjonariusz Policji – otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z [...] września 2007 r. w wysokości 7.844,00 zł. Tym samym Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powołane na wstępie decyzje, dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd po pierwsze stwierdza, że w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono przypadki, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powoływał się zarówno skarżący, jak i Prezes AMW, tym niemniej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, zapadłego w analogicznej sprawie, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., wskazał, że "Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw." Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu zauważył też, że oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z 17 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednak, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi skarżącego, powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21 (dostępny na www.nsa.gov.pl) w pełni podziela i stwierdza, że organy obu instancji, które wydały w sprawie ww. decyzje (Prezes AMW zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2020 r. i Dyrektor OR AMW w [...] decyzję z [...] lipca 2020 r.) pominęły – na co prawidłowo zwracał uwagę skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – jasną wykładnię językową przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należy zwrócić uwagę, iż rację ma także skarżący, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. Sąd w związku z tym stwierdza, że zastosowany przez organ obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Nie sposób więc przyjąć, tak jak wskazywały organy administracyjne w wydanych w sprawie decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później), także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21. Zadaniem sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych. Racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych – którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Sąd na tej podstawie, mając na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., uznał, że należało przyjąć – wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach. Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21 – spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Sąd stwierdza ponadto, biorąc pod uwagę argumentację powoływaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, i to jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego, ale nie sposób przyjąć, że w stanie faktycznym mamy z taką luką do czynienia. Obywatele w państwie praworządnym mają więc – tak jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 – prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W rozpoznawanej sprawie – wbrew stanowisku Prezesa AMW - ustawodawca w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która – zdaniem organów – powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP – że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa – solidarności społecznej. Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne – wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. – naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez sąd administracyjny. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, "Prawo do równego traktowania", w: red. B. Banaszak, A. Preisner, "Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP", Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie. Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. W sprawie bezspornym jest, że żona skarżącego – funkcjonariusz Policji – o trzymała pomoc finansową na kupno lokalu mieszkalnego, na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z [...] września 2007 r. w wysokości 7.844,00 zł. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. W konsekwencji, Prezes AMW – powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. – zauważył, że skarżący, mimo, że nie otrzymał pomocy, to w rzeczywistości skorzystał z wsparcia, jakiego udzielono jego małżonce. Pomoc finansowa, jaką wypłacono małżonce skarżącego na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie u.s.w., przyznana w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji i ich rodzin, w sposób trwały i definitywny zaspokoiła również potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Świadczenie to należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Tym samym ponowna realizacja prawa do zakwaterowania, tym razem w formie wypłaty odprawy mieszkaniowej, byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa, na ten sam cel. Sąd podkreśli raz jeszcze, że powyższy pogląd organu administracyjnego drugiej instancji nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach prawa, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW w [...], odmawiając skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z. Powołane przez organy obu instancji ww. przepisy są jasne i precyzyjne i zawierają jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Powoływanie się przez organy obu instancji jedynie na pozaustawowe przesłanki i argumentację wyłącznie celowościową, które choć w zamyśle, mogą być uznane za słuszne, oznacza naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 in principio k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Dodać należy, że powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy służby stałej. Jest to analogia zbyt daleko idąca. W tej sytuacji uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania żołnierzowi zawodowemu pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę. Podobne stanowisko było prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie między innymi w wyrokach z: 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowały niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 134 § 1 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OR AMW w [...] z [...] lipca 2020 r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów. W konsekwencji organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej. Sad mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., strona skarżąca była bowiem reprezentowana przez adwokata.