II SA/Wa 2362/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz G. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2308 ze zm.), a także art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm. - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania G.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] odmawiającej skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący G.S. złożył do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...] w [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż skarżący G.S. przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji. W toku prowadzonego postępowania w dniu [...] lipa 2019 r. skarżący poinformował organ pierwszej instancji, iż na podstawie decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości B., gm. J. w kwocie 17.060,00 złotych. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Dyrektor OR AMW, powołując się z kolei na art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - dodał, że prawo do zakwaterowania żołnierza służby kontraktowej realizuje się na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, zaś w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera na swój wniosek, jedną z pozostałych form realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa ust. 2 cyt. przepisu, które to realizowane jest w jednej z następujących form: 1) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, 2) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 tej ustawy: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r., 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r., 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36), 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Organ pierwszej instancji zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa, zaś przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy u jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Dyrektor OR AMW wskazał, że określenie ww. cezury, tj. do dnia 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Organ pierwszej instancji wskazał także, że przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w 2010 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że analogicznie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) wynikało i nadal wynika, że funkcjonariusz ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym - jak zauważył organ pierwszej instancji - ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że sprawa ta jest jedną z kolejnych potwierdzających fluktuację osób pomiędzy służbami. Dyrektor OR AMW uznał, że przyjęcie, iż w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych winna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy uwzględniania wysługi w poprzednich służbach. Zdaniem organu pierwszej instancji, byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymywać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W tym miejscu, Dyrektor OR AMW wskazał, że powyższe dotyczy również analizowanej sprawy, albowiem z akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy Państwa w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, a świadczenie to należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co - według organu pierwszej instancji - powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa przyznanych na ten sam cel. Dyrektor OR AMW stwierdził, że pomimo, iż przytoczony art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 cyt. ustawy, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest bez wątpienia solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. W tej sytuacji, jak stwierdził Dyrektor OR AMW, udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, stanowi jednak zaprzeczenie interesu Państwa. Organ pierwszej instancji dodał jednocześnie, że naruszenie interesu publicznego, to przyznanie jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] uznał, że należy zatem przyjąć, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza), można wykorzystać tylko jeden raz. Według organu pierwszej instancji, zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Mając na względzie powyższe, a także uwzględniając fakt, iż skarżący otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości B., gm. J., jako funkcjonariusz Policji, Dyrektor OR AMW stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania na jego rzecz decyzji o przydzieleniu kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji zauważył, iż organ administracji publicznej, jakim jest Dyrektor OR AMW, zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. jest zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, skoro ustawodawca wykluczył ex lege możliwość wykonania prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wobec żołnierzy, którzy otrzymali pomoc finansową od Skarbu Państwa, to organ pierwszej instancji ma obowiązek zastosować się do takiej regulacji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił, że decyzja ta jest całkowicie błędna oraz krzywdząca dla skarżącego, albowiem jest przykładem szukania oszczędności Skarbu Państwa kosztem podstawowych praw pojedynczych obywateli służących Państwu Polskiemu. Skarżący zauważył, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera zamknięty katalog i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa do zakwaterowania. W ocenie skarżącego, powyższe oznacza, że jakiekolwiek inne domniemania, insynuacje, wywody, czy też wykładnie nie mogą się ostać. Skarżący uznał, że ustawodawca w tym zakresie był precyzyjny i domniemując jego racjonalność ustanowił on dwie odrębne, niezwiązane ze sobą regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy Sił Zbrojnych RP oraz funkcjonariuszy resortu MSWiA. Skarżący wskazał, że stan faktyczny, zgodnie z którym następuje "fluktuacja osób pomiędzy służbami" nie znajduje odzwierciedlenia w stanie prawnym, a więc tym samym w podstawie prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że podstawy do odmowy przyznania prawa do zakwaterowania są precyzyjnie wskazane w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i organ pierwszej instancji nie udowodnił, aby któraś z negatywnych przesłanek wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji dokonał płomiennej nadinterpretacji i nadużycia, ponieważ ograniczenie dotyczące pomocy finansowej od Skarbu Państwa dotyczy tylko i wyłącznie przypadku nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia (vide: art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Skarżący dodał jednocześnie, że pozostałe przypadki dotyczą wyłącznie uprawnień uzyskanych na podstawie przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP lub też o działalności AMW, a nie zakwaterowaniu funkcjonariuszy MSWiA. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, a także art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW zauważył, że bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes AMW wskazał, że wspomniany przepis zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która to określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Organ odwoławczy dodał, że przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Organ odwoławczy podniósł, iż od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas, jak zauważył Prezes AMW, została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes AMW stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami tej ustawy, uznać należy, że wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, zdaniem organu odwoławczego, użyte w tym przepisie pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. A zatem, jak wskazał Prezes AMW, jeżeli analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy o Policji), to koniecznym - zdaniem organu odwoławczego - było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane, albowiem - według organu odwoławczego - przyznanie wspomnianej wyżej pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16 - zauważył, że akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej tylko jeden raz w rodzinie, jak i w sytuacji, gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas, gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, to ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obie wskazane wyżej ustawy pragmatyczne (a więc ustawa o Policji i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń. Prezes AMW stwierdził zatem, że wszelka fluktuacja, w ramach tych służb, jest traktowana, jak kontynuacja dotychczas pełnionej służby. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, skoro w rozpatrywanej sprawie droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Policji i jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, to okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania. Według organu odwoławczego, istota sprawy polega na tym, iż obie wskazane wyżej ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18). Uwzględniając specyfikę sprawy, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes AMW stwierdził, że rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Prezesa AMW, nie ulega wątpliwości, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel, jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji, odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy zauważył tymczasem, że w myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997 r., sygn. akt P 4/96, "osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo". W tej sytuacji, Prezes AMW stwierdził zatem, że wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie, natomiast fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym (stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy) nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że również w warunkach ekonomiczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, tj. raz w wyniku otrzymanej pomocy finansowej jako funkcjonariusz Policji (czy też innej służby mundurowej), i drugi raz z tytułu otrzymania lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, albowiem naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny. Mając powyższe na względzie, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że przyjąć należy, iż kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza, można wykorzystać tylko jeden raz. Organ odwoławczy uznał, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Według Prezesa AMW, nie sposób pominąć, że ustawodawca - kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności - zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Organ odwoławczy stwierdził, że oznacza to, iż potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych. Reasumując, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi i żołnierzowi zawodowemu, co do zasady, analogiczne uprawnienia służące temu samemu celowi, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, w tym wypłatę pomocy finansowej, jako trwałą realizację prawa do zakwaterowania, niemniej raz urzeczywistnione uprawnienie stanowi przeszkodę do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych po raz kolejny. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji rozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku strony skarżącej o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł o bezsporną okoliczność wypłaty skarżącemu ze środków z budżetu Państwa pomocy finansowej. Jednocześnie, Prezes AMW podniósł, że - wbrew zarzutom skarżącego - Dyrektor OR AMW, wydając sporną decyzję, działał zgodnie z art. 8 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, właśnie wzgląd na gwarancję równości podmiotów wobec prawa determinuje również konieczność wydania decyzji odmownej. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) naruszenie art. 6 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o domniemaną podstawę prawną, co narusza zasadę praworządności, 2) naruszenie art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony po wyimaginowaniu wątpliwości i przedstawieniu ich jako istotnych interesów Państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, co narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony skarżącej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że organ - pomimo tego, iż powołany przepis jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa, a także zawiera zamknięty katalog i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa do zakwaterowania - odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając argumentami, które mogą de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy, nie zaś uzasadniać odmowę prawa w obowiązującym stanie prawnym W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca - analizując zarzut istotnego naruszenia art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie domniemanej podstawie prawnej, co narusza zasadę praworządności - zauważyła, że powołany przepis formułuje zasadę ogólną legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności. Skarżący wskazał, że obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika również z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że podejmowane przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego czynności muszą znajdować swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W tej sytuacji, jak zauważył skarżący, w odniesieniu do Prezesa AMW, podobnie jak do wszystkich organów administracji publicznej, nie obowiązuje zasada, zgodnie z która mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Skarżący stwierdził, że działanie organu administracji jest niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte w sprzeczności z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. W związku z powyższym, skarżący zauważył, że Prezes AMW, podobnie jak i inne organy, nie ma możliwości odmowy zastosowania określonego przepisu, albowiem zobowiązany jest z mocy prawa do przestrzegania i stosowania aktualnie obowiązujących przepisów - w przypadku niniejszej sprawy - przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony po wyimaginowaniu wątpliwości i przedstawienie ich jako istotnych interesów Państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, co naruszyło zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, skarżący zauważył, że zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony skarżącej. W przeciwnym razie, jak stwierdził skarżący, państwo osiągałoby korzyści z wprowadzenia niejasnych przepisów, mogąc stosować je w taki sposób, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Skarżący podkreślił jednak, iż - w jego ocenie - przepisy, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, są jasne, zaś wykładnia inna, niż gramatyczna, spowodowałaby zastępowanie ustawodawcy. W tym miejscu, skarżący wskazał, iż przez rozstrzyganie na korzyść strony należy rozumieć wybór takiego sposobu rozumienia normy prawa, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należy wybrać rozwiązanie prawne optymalne dla strony na tle innych interpretacji, które zarysowały się w trakcie wykładni normy prawa. W konsekwencji, jak podniósł skarżący, jeżeli więcej, niż jeden sposób interpretacji można uznać za korzystny dla strony, to organ winien uzyskać stanowisko strony, co do wyboru najkorzystniejszej dla niej interpretacji, a nie poszukiwać za wszelką cenę najmniej korzystnej - pozbawiającej obywatela ustawowego uprawnienia. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, skarżący wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, LEX nr 2082553 oraz w wyroku NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1139/12, LEX nr 1556934, w których przyjęto, iż prawo do zakwaterowania z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. A zatem prawo do lokalu nie ma charakteru "pomocy dla rodziny żołnierza". Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi i ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Powołując się z kolei na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, LEX nr 552298, skarżący wskazał, że z decyzją o wyznaczeniu żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe jest niejako związany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu. W związku z powyższym, skarżący ponownie powołując się na brzmienie przepisów art. 24 ust. 1 oraz ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zarzucił w konsekwencji, że pomimo tego, iż przywołane wyżej przepisy ustawy są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania, organy obu instancji odmówiły mu tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami, które mogą jedynie de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy. Zdaniem skarżącego, zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i organ pierwszej instancji, orzekając w jego sprawie, postanowili tym samym zastąpić ustawodawcę. Skarżący zwrócił uwagę na to, że prawo do zakwaterowania z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. W ocenie skarżącego, prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, a organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Ponadto, skarżący zauważył, że jeżeli wola ustawodawcy będzie taka, aby pozbawić byłych funkcjonariuszy Policji prawa do lokalu, gdy po zwolnieniu z tej służby nawiązali kolejny stosunek prawno-administracyjny zawodowej służby wojskowej, to na pewno to uczyni. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, że na dzień orzekania w jego sprawie przepisów takich nie było, dlatego sporne decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie wykładnia językowa i znaczenie literalne danego przepisu powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, niemniej podkreślił jednocześnie, że przyjęcie powyższego stanowiska nie powinno jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na argumenty przemawiające za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, mając na uwadze fakt pobrania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego (wg uprawnień na dzień złożenia wniosku), pozostającego w służbie Policji. Prezes AMW stwierdził, że sens przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wydaje się językowo jasny, ale jednocześnie wątpliwy w skonfrontowaniu go z innym przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (vide: art. 21 ust. 2, czy też art. 41 ust. 1, 2 i 3), czy też ustawami poszczególnych służb mundurowych w zakresie celów tych regulacji związanych z zakwaterowaniem (art. 94, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji - Dz. U. z 2019 r., poz. 161; art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2019 r., poz. 1499; art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - Dz. U. z 2019 r., poz. 147; art. 108 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - Dz. U. z 2019 r., poz. 2387, etc.). Zdaniem organu odwoławczego, zestawiając powyższe przepisy stwierdzić należy, iż pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy wskazanych wyżej służb w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy a obecnie odprawa mieszkaniowa. Reasumując, Prezes AMW stwierdził, że w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też, zdaniem Prezesa AMW, uczyniły organy obu instancji, dla których treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zrodził wątpliwość na tle zaistniałego stanu faktycznego. Według organu odwoławczego, poprzestając wyłącznie na interpretacji językowej można bowiem dojść do przekonania, że to mundur a nie osoba posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co jest oczywistym nonsensem. Ponadto, Prezes AMW stwierdził, że przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby, co – w ocenie organu - narusza zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie podziela również zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, albowiem wątpliwości organów obu instancji w zakresie realizacji kolejny raz uprawnienia do zakwaterowania nie są wyimaginowane. Z kolei ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę skarżącą zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej bądź stanu faktycznego na korzyść strony, Prezes AMW uznał, że dotyczy ona postępowania, którego przedmiotem jest wyłącznie odebranie już przyznanego, konkretnego uprawnienia, a zatem - według organu odwoławczego - nie mogła ona dotyczyć niniejszego postępowania. Jednocześnie, Prezes AMW stwierdził, że nie należy również tracić z pola widzenia faktu, że wszystkie świadczenia finansowe w zakresie zakwaterowania żołnierzy i funkcjonariuszy pochodzą z budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. W ocenie Sądu, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów. W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący G.S. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, jak uznały organy obu instancji, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadzać się miała w praktyce do wykładni przepisów art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy - zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż "(...) niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r." - uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli - jak stwierdził organ odwoławczy - "także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym". Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest - analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego G.S. do lokalu, jako policjanta, zostało już zrealizowane. To, z kolei, spowodowało, iż Prezes AMW przyjął ostatecznie, że skoro na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten (vide: skarżący) traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, to uznać należy, iż charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzeby związane z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, oznaczają, że należy przyjąć, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz. W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji, uznały, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że z uwagi na fakt, iż prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW, odmawiając skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd uznał wprawdzie, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), albowiem tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. m.in. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.). Jednocześnie, zdaniem Sądu, należy również bardzo wyraźnie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Ponadto, dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające, rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, że oczywistym też jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, również uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, iż organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Warto ponadto, wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, że nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd nie zgodził się z sugestią Prezesa AMW, że jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego, pozostającego wówczas w służbie w Policji, która to pomoc rzekomo nie może być ponownie udzielona w innej służbie, po przejściu do niej przez skarżącego. Otóż, zdaniem Sądu, należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak przede wszystkim, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej. W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i - w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się rozpatrując wniosek skarżącego w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Zasądzając jednocześnie od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.