II SA/Wa 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r., [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata N. S. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku od towaru i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania S. J. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 62/06 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmawiającą przyznania S. J. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy niezdolność do pracy u wnioskodawczyni mogła powstać przed datą wskazaną w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2003 r. jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz czy w związku z tym niepodejmowanie zatrudnienia mogło być spowodowane okolicznościami niezależnymi od woli strony, na które nie miała ona wpływu. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. wyroku, lekarz orzecznik ZUS ponownie dokonał ustaleń w zakresie daty powstania, stopnia i trwałości niezdolności do pracy S. J. i orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, iż wymieniona, została uznana za trwale niezdolną do pracy począwszy od dnia [...] maja 1987 r. Uznając, iż powyższy fakt nie ma wpływu na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nadal nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił przyznania wnioskowanego przez S. J. świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż na przestrzeni 28 lat życia, przypadającego na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona legitymuje się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym (uwzględnionym do wysokości 1/3 udowodnionego okresu składkowego) wynoszącym zaledwie 1 rok, 9 miesięcy i 7 dni, podczas gdy zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy w odniesieniu do ubezpieczonych, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat, ustawa wymaga udowodnienia 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Z przebiegu ubezpieczenia wnioskodawczyni wynika, iż w okresie od dnia [...] stycznia 1977 r. do dnia [...] maja 1978 r. wykonywała ona zatrudnienie, a następnie począwszy od dnia [...] września 1980 r. przez okres 6 lat przebywała na urlopie wychowawczym, będącym okresem nieskładkowym. Sprawowanie opieki nad dziećmi, przy powszechnie znanych formach w tym zakresie (np. żłobki, przedszkola), nie może być uznawane za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do ubezpieczenia społecznego. Zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc określona w art. 83 ww. ustawy przesłanka niezdolności do pracy nie została ziszczona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dziećmi. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż stan jej zdrowia, będący wynikiem zdarzenia od niej niezależnego, nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Prezes ZUS, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Prezes ZUS podkreślił, iż rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. Świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy emerytalnej zostało przewidziane dla ubezpieczonych w sytuacji, gdy wskutek zdarzeń, które miały miejsce w ich życiu, nie zdołali oni uzyskać odpowiednio dłuższego okresu ubezpieczenia, umożliwiającego uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. Wyjątkowość świadczenia oznacza, iż może być ono przyznane dla osób, które znalazły się w nietypowej sytuacji, wyjątkowej sytuacji życiowej, w której niezależnie od własnej woli nie były w stanie dalej pracować, albo zostały zmuszone do przerwania na jakiś czas zatrudnienia. W niniejszej zaś sprawie nie zostały wykazane szczególne (wyjątkowe) okoliczności, w tym niemożność przezwyciężenia przeszkód w podjęciu zatrudnienia, które byłyby przeszkodą dla nabycia przez stronę świadczenia na zasadach ogólnych w okresie, w którym była ona zdolna do pracy. Powyższe skutkowało odmową przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wprawdzie przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona podniosła, iż od 2004 r. stara się o przyznanie renty w drodze wyjątku. Po urazie [...] w 1985 r. jest nieuleczalnie chora. W ocenie skarżącej, spełnia ona przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś Prezes ZUS niesłusznie odmawia jej przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze organ podniósł, iż skarżąca, zgodnie z ustaleniami organu, jest całkowicie niezdolna do pracy od maja 1987 r. W 1986 r. wyczerpany został ostatni możliwy do zaliczenia okres nieskładkowy – okres urlopu wychowawczego i od tej daty skarżąca nie podejmowała żadnej aktywności w celu zapewnienia sobie ubezpieczenia społecznego. Pozostawała na utrzymaniu męża i sprawowała opiekę nad dziećmi, co nie jest żadną okolicznością szczególną, lecz jej wyborem. Cały zaś okres aktywności zawodowej skarżącej przypada na czas, gdy w kraju nie występowały żadne trudności z podejmowaniem pracy, przy czym po 1978 r. skarżąca pracy nie poszukiwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Priorytetowo istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wprawdzie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy lecz nie dokonał właściwej oceny tego materiału, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, mających z kolei wpływ na ocenę zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 § 1 powołanej ustawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ w niniejszej sprawie był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób wszechstronny, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku czteroletniego okresu opłacania składek w okresie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolność do pracy. Prezes ZUS stwierdził, iż przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącej, występujących w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, nie można usprawiedliwić opieką nad dziećmi, albowiem 6 lat poprzedzających powstanie całkowitej niezdolności przypada na okres nieskładkowy – urlop wychowawczy i nie jest okolicznością szczególną, niezależną od woli skarżącej. Nie jest sporne w sprawie, iż skarżąca od dnia [...] stycznia 1977 r. nawiązała stosunek pracy i do dnia [...] maja 1978 r. świadczyła pracę. Jak wynika z rodzinnej legitymacji ubezpieczeniowej wystawionej R. J. (kopię załączono do wniosku strony z dnia [...] maja 2003 r.), pierwsze dziecko skarżąca urodziła w dniu [...] kwietnia 1979 r., następne w dniu [...] września 1980 r. i od tej daty przebywała na urlopie wychowawczym. Kolejne dzieci wymieniona urodziła w dniu [...] listopada 1981 r., w dniu [...] marca 1983 r., w dniu [...] maja 1985 r. i ostatnie [...] listopada 1990 r. Zatem od kwietnia 1979 r. do maja 1985 r. z aktywności zawodowej skarżącej należy wyłączyć okresy przypadające na chroniony prawem urlop macierzyński (16 tygodni przy pierwszym porodzie i 18 tygodni przy każdym następnym – art. 181 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy /Dz. U. Nr 24, poz. 141/). Co do zasady należy zgodzić się z Prezesem ZUS, iż skarżąca miała wpływ na wybór własnej drogi życiowej, rezygnując z pracy zawodowej i zakładając liczną rodzinę. Co za tym idzie, zaliczyć do uprawnień ustawowych można jedynie określony wymiar okresów nieskładkowych. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby okresów przypadających na krótko przed i po urodzeniu dziecka, w wymiarze przypadającym na urlop macierzyński, uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, albowiem w tym okresie nie jest możliwe wykonywanie pracy z powodu szczególnej ochrony prawnej przysługującej kobietom w ciąży i po porodzie. Pracownica w podanym okresie nie uzyska orzeczenia lekarza medycyny pracy o braku przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku, a przepisy prawa pracy nie zezwalają pracodawcy, jak i nie zezwalały wówczas, na zatrudnienie pracownika bez stosownego orzeczenia lekarskiego. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje, co dostrzegł Prezes ZUS, iż w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia nie występowało zjawisko powszechnego bezrobocia. Dopiero w wyniku transformacji ustrojowej w 1989 r. praca stała się prawem obywatela, a nie jak wcześniej, jego obowiązkiem. Ustawodawca w tym czasie dostrzegał ważną społecznie rolę macierzyństwa. W wydanym na podstawie art. 186 § 2 Kodeksu pracy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (tekst jednolity Dz. U. z 1990 r. Nr 76, poz. 454 ze zm.), prawodawca w § 18 ust. 1 zagwarantował, iż okres urlopu wychowawczego traktuje się, z zastrzeżeniem ust. 2 (wymienia okresy nie wliczane do stanowiskowego stażu pracy), jako okres zatrudnienia w zakładzie pracy, w którym pracownica korzystała z tego urlopu. Natomiast § 19 tego rozporządzenia ustalał, iż okresy urlopu wychowawczego w wymiarze nie przekraczającym 6 lat uważa się za okres równorzędny z okresem zatrudnienia w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Mając powyższe gwarancje prawne na względzie, kobieta decydując się na założenie licznej rodziny mogła zakładać, iż w przyszłości nie poniesie negatywnych skutków podjętych wyborów życiowych. To przekonanie było oparte na mocnych podstawach, albowiem brak powszechnego bezrobocia w tamtym czasie dawał kobiecie gwarancję wypracowania odpowiedniego okresu składkowego już po uzyskaniu przez dzieci odpowiedniego wieku, np. przedszkolnego, czy szkolnego. Zatem gdyby nie doznany [...] uraz i konsekwencje z niego wynikające, których nie sposób wcześniej przewidzieć, skarżąca mogła w późniejszym czasie podjąć zatrudnienie i uzyskać ustawowe zabezpieczenie społeczne. Dostrzec również należy, iż komplikacje [...] datowane na koniec maja 1985 r. wywołały u skarżącej chorobę [...]. Z całą pewnością, co wynika z zaświadczenia wystawionego w dniu [...] marca 1998 r. przez Wojewódzki Szpital [...] w L. za "usprawiedliwiony" należy uznać okres pobytu skarżącej w tym szpitalu od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] kwietnia 1986 r. Z dużą zaś dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, iż od tego czasu stan zdrowia skarżącej ulegał pogorszeniu o czym świadczą kolejne jej pobyty w ww. placówce opieki zdrowotnej. Nie można również wykluczyć, że realną zdolność do podjęcia pracy skarżąca utraciła już w maju 1985 r. W zaistniałej sytuacji przyjęcie przez Prezesa ZUS, iż brakujących skarżącej nieznacznie ponad 2 lat wymaganych okresów ubezpieczenia, przypadających przed datą powstania całkowitej niezdolności, nie można chociażby w części usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, jest nieuprawnione i pozostaje w sprzeczności z materiałem aktowym sprawy. To z kolei rodzi konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji i dokonania przez Prezesa ZUS wnikliwej oceny powyżej wskazanego okresu nieskładkowego pod kątem spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności warunkujących przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).