II SA/Wa 2772/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. - oddala skargę - Skarżący T. R. pismem w dniu 30 grudnia 2008 r. zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. (zwanego dalej także "WBE") z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości świadczenia emerytalnego [...], wypłacanego przez wojskowy organ emerytalny po dniu 1 stycznia 1999 r., wraz z odsetkami. Ponadto, wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. Dyrektor WBE decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił zainteresowanemu ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, a następnie decyzją także z dnia [...] stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 31 i art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) w zw. z art. 156 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że przyjęty sposób waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych jest właściwy. Zgodnie z zawartym pouczeniem w decyzji, T. R. w dniu [...] lutego 2009 r. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w W. [...] od powyższych decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, Sąd Okręgowy w W. [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], oddalił odwołanie od decyzji odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek oraz przekazał odwołanie od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż jest on związany wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], a więc zobligowany jest do rozpatrzenia odwołania strony. Organ podał, że zasady ustalania wysokości emerytur wojskowych regulują bezpośrednio przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. W myśl zaś art. 31 ust. 4 ustawy, od decyzji tych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem w sprawach tych właściwy jest sąd powszechny. Natomiast stosownie do treści art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Ponadto precyzuje, iż organem właściwym w tych sprawach jest wojskowy organ emerytalny. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, fakt, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie wyłącza zasady, iż decyzje dotyczące ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz ich zmiany z urzędu poprzez ich waloryzację są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pomimo braku wyraźnej regulacji wskazującej, że od decyzji dotyczącej zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej zarówno prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jak i zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia przysługuje zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, trudno byłoby zaakceptować i uzasadnić tezę, iż w sprawach ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego właściwe byłoby postępowanie przed sądem powszechnym, ale już w sprawach dotyczących zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tego samego świadczenia emerytalnego właściwość ta przechodziłaby na sądy administracyjne. Organ podkreślił, że przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1613/07, niepublikowany) i z dnia 10 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 3/06) oraz postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 279/07) i z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1027/09). Odnosząc się natomiast do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalnego, wydanych zainteresowanemu po dniu 1 stycznia 1999 r. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Waloryzację emerytury wojskowej organ przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Brak jest prawnej możliwości uznania, że zmiana zasad waloryzacji emerytury wojskowej zainteresowanego, jaka nastąpiła już po nabyciu przez niego prawa do wojskowego świadczenia emerytalnego, odbyła się z naruszeniem ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu organ podał m. in., że decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności, czego żąda strona, mogłoby nastąpić, gdyby organ emerytalny wydał decyzję bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub w przypadku, gdyby decyzje te były obciążone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo do zaopatrzenia emerytalnego oraz ustalenie wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. Podkreślił, że nie można dokonywać takiej wykładni przepisów art. 32 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, która prowadziłaby dfo wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny i sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie wojskowy organ emerytalny wydał decyzję. Wskazał też, że "waloryzację emerytury wojskowej organ przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej". Nadmienił też, że odwołanie skarżącego od decyzji wojskowego organu emerytalnego o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego oraz wypłaty odsetek sąd powszechny oddalił i tym samym zaakceptował stanowisko wojskowego organu emerytalnego w przedmiotowej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. R. (zwany dalej także jako "Skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r., które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej, a także o stwierdzenie obowiązku wypłaty skarżącemu przez WBE wraz z należnymi odsetkami ustawowych kwot, które wynikają z różnicy między przysługującymi świadczeniami zgodnie ze słusznie nabytymi prawami w 1990 r. o wartości ekonomicznej określonej a art. 5, 6 (w ich pierwotnym brzmieniu) ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. ustawy emerytalnej o zaopatrzeniu żołnierzy. W uzasadnieniu podał, że skoro rozpoznający jego "sprawę waloryzacyjną" sąd powszechny uznał się niewłaściwy w sprawie złożonego odwołania, to organ odwołanie to zobowiązany jest rozpoznać. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że – w istocie – organ tego nie uczynił. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oparł na podstawowej zasadzie ochrony praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz. Podkreślił, że skoro skarżący skutecznie nabył uprawnienia w zakresie waloryzacji emerytury, to całkowicie bezpodstawnym jest pozbawienie skarżącego tych uprawnień i wynikających z nich konsekwencji finansowych. Tym samym, w jego ocenie, wniosek o stwierdzenie nieważności krzywdzących decyzji waloryzacyjnych jest zasadny i jako taki zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że rozpoznawana sprawa podlega kognicji sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie odnieść się należy do wniosku Ministra Obrony Narodowej o odrzucenie skargi w związku z jego wywodami na temat właściwości merytorycznej organów wojskowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych "w których sądy powszechne przypisują właściwość Ministrowi Obrony Narodowej jako organowi II instancji w sprawach z odwołań emerytów wojskowych od decyzji wojskowych organów emerytalnych" oraz przeciwstawnego poglądu w tej sprawie skarżącego. W myśl art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") , sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Natomiast według art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, zaś przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Stosownie do treści art. 31 ust. 1 powyższej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, a decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Z kolei od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4), co oznacza, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych k.p.a., a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana procedurze cywilnej, co w konsekwencji wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Zatem sprawa taka nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną, a w konsekwencji nie jest dopuszczalna na co wskazuje treść art. 32 ust. 2 tej ustawy – w związku z powyższym należy się zgodzić z Ministrem Obrony Narodowej, że kognicja sądu administracyjnego w tych sprawach, co dotyczy również trybów nadzwyczajnych, jest wyłączona. Jednocześnie zauważyć należ, że art. 3 ust. 1 pkt 13 omawianej ustawy stwierdza, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednakże Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm, bowiem w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. W konsekwencji, organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami k.p.a., jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku judykatury (vide: uchwała Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 – OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818). Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarga nie może być odrzucona, bowiem w wykonaniu cytowanego już w stanie faktycznym wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], powyższą sprawę przekazano do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. W związku z tym, organ jest tym wyrokiem związany, zaś sprawa stała się administracyjną, a w konsekwencji decyzja wydana przez Ministra Obrony Narodowej związała sąd administracyjny również w zakresie jej legalności i z tego też powodu podlega merytorycznemu – wbrew wnioskowi organu i – rozpatrzeniu. Racje więc ma skarżący, który stwierdza w skardze, że "jeśli Sąd uznał się niewłaściwy w sprawie złożonego odwołania, to organ odwołanie zobowiązany jest rozpoznać". Natomiast badając skargę pod kątem zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że podlega ona oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i wobec powyższego stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wymagając jednocześnie ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95). Zatem nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jeśli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Z przytoczonych powyżej powodów nie sposób podzielić stanowiska skarżącego o naruszeniu prawa przy decyzjach waloryzacyjnych emeryturę wojskową po dniu 1 stycznia 1999 r. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Natomiast mocą art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę i przepisowi art. 6 tej nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych, jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku wojskowych świadczeń emerytalnych dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej jej nie przewidywał. Podkreślić również należy, że – co wywiódł organ w zaskarżonej decyzji – cytowany już wyżej przepis art. 159 pkt 1 ustawy 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99 orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieźć, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", w myśl którego od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%. Zatem w świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącemu wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku