II SA/Wa 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia 18 października 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił A. N. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: * jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, * nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, * nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, * nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których A. N. nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego. Takie okoliczności, zdaniem organu, nie zostały udowodnione. Z akt rentowych wynika, iż na przestrzeni 33 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wnioskodawczyni udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy, uwzględniony do wysokości 1/3 udowodnionego okresu składkowego, wynoszący 5 lat 3 miesiące i 23 dni, który jest nieadekwatny do jej wieku. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podniósł, iż świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na FUS. Zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (wyrok NSA z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt II SA 249/01). Sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Jakkolwiek art. 83 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych (wyjątkowych). Nie są takimi okolicznościami ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, czy też dłuższe przerwy w zatrudnieniu bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć trudności w znalezieniu pracy (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1328/05). Samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej Takich dowodów wnioskodawczyni nie przedstawiła. Nadto organ wskazał, iż podnoszone przez A. N. okoliczności, iż w okresach, w których nie wykonywała pracy zawodowej, zajmowała się wychowywaniem syna, nie może być uznana za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, tak jak i we wniosku, o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w latach 1980-1995 kontynuowała naukę. Natomiast zaraz po jej zakończeniu podjęła pracę zawodową. Po urodzeniu syna i powrocie z urlopu macierzyńskiego została zwolniona z pracy i pomimo poszukiwania pracy, co jest udokumentowane rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej, pracy takiej nie mogła znaleźć. Dodatkowo poszukiwała pracy we własnym zakresie, co nie jest udokumentowane, ponieważ nie istnieje w Polsce zwyczaj przesyłania kandydatom do pracy odmowy na piśmie. W 2004 r. urodziła drugie dziecko, natomiast od 1 września 2005 r. znalazła pracę w firmie "P.", gdzie pracowała do chwili wykrycia u niej choroby nowotworowej – [...]. Choroba nowotworowa została wykryta w dniu 11 stycznia 2006 r. Wskazała ponadto, iż w okresie od 12 lipca 2006 r. do 6 lipca 2007 r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne. W tym czasie stan jej zdrowia znacznie się pogorszył i w tej chwili nie ma żadnej możliwości podjęcia pracy zawodowej z powodu znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których A. N. nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nadto organ wskazał, iż skarżąca na przestrzeni 33 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodniła zaledwie łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat 3 miesiące i 23 dni, który jest nieadekwatny do jej wieku. Wskazał również na przerwy w zatrudnieniu, które jednak, pomimo zarejestrowania w charakterze bezrobotnej, nie mogą być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie – art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowana nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiot nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż – jak to wskazuje skarżąca, a co wynika również z akt rentowych – A. N. po zakończeniu nauki w 1995 r. w Kolegium [...] podjęła pracę zawodową od 24 kwietnia 1996 r. do 29 lutego 2000 r. w PPUH "B." Sp. z o.o. W trakcie zatrudnienia, w okresie od 1 września 1996 r. do 31 lipca 1999 r., pracowała dodatkowo na ½ etatu. W dniu 22 lipca 1998 r. urodziła dziecko i po powrocie z urlopu macierzyńskiego rozwiązano z nią umowę o pracę w wyniku wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Należy wskazać, iż – jak twierdzi skarżąca, a organ nie kwestionuje, poszukiwała pracy, będąc zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna od dnia 5 lipca 2002 r. do 31 sierpnia 2005 r. W tym czasie skarżąca urodziła również drugie dziecko – w dniu 8 sierpnia 2004 r. Należy wskazać, iż – jak wynika to z akt administracyjnych, do okresów nieskładkowych doliczono skarżącej okresy sprawowania opieki nad dziećmi w wymiarze 4 lata 3 miesiące i 6 dni. Starania skarżącej w znalezieniu pracy potwierdza również, zdaniem Sądu, fakt, iż pracę tę znalazła i od dnia 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. była zatrudniona w Spółce Akcyjnej "P.". Choroba nowotworowa skarżącej, która ujawniła się w dniu 11 stycznia 2006 r., spowodowała, iż do stwierdzenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy skarżąca przebywała na zwolnieniach lekarskich, większość czasu spędzając w szpitalach, a w okresie od 12 lipca 2006 r. do 6 lipca 2007 r. otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne. Fakt, iż skarżąca była w okresie od 5 lipca 2002 r. do 31 sierpnia 2005 r. zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. przemawia za tym, iż dążyła do znalezienia zatrudnienia, celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wskazać należy, iż organ, prowadząc postępowanie, nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek, co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż skarżąca do chwili ujawnienia się choroby nowotworowej pozostawała w zatrudnieniu. Nie można zatem wykluczyć, iż gdyby nie ta choroba, A. N. jako osoba młoda, nabyłaby uprawnienia do świadczenia ustawowego. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.