II SA/Wa 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. i C. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. C. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) powiększoną o kwotę 81 zł 40 gr (osiemdziesiąt jeden złotych czterdzieści groszy) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia B. i K. W. na nadbudowę budynku gospodarczego na działkach oznaczonych nr [...] w M. przy ulicy [...]. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005 r. M. i C. M. wystąpili o zbadanie zgodności z prawem ww. decyzji. W uzasadnieniu podali, że są właścicielami nieruchomości przy ulicy [...] w M. bezpośrednio sąsiadującej z działką Państwa W. Wskazali, iż decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zostali oni pominięci w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego małżonków W. Ponadto wyjaśnili, iż od wielu lat toczą spory z sąsiadami związane z uciążliwością prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył - wszczęte wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Wojewoda wskazał, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji. Tymczasem M. i C. M. nie mogą być uznani za stronę postępowania, gdyż nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i przepisów prawa materialnego, a zatem nie mogą skutecznie wnioskować o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W wyniku odwołania małżonków M. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl przepisu art. 28 kpa, aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Organ wyjaśnił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Dalej organ wskazał, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniach w ramach nadzoru budowlanego, stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazuje poszanowanie w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro więc ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek gospodarczy małżonków W. został wybudowany z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w odległości 5 m od granicy zabudowanej nieruchomości z nieruchomością małżonków M., to oznacza, iż kwestionowana decyzja nie narusza art. 5 ust. 2 - Prawo budowlane. W ten sposób powyższa okoliczność wskazuje na brak interesu prawnego wnioskodawców, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). Wymienioną decyzję organu odwoławczego M. i C. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa, oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny oraz pozbawienie ich możliwości obrony uzasadnionych interesów prawnych. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że właściwa ochrona interesów osób trzecich wymaga zbadania czy budynek oddziałuje na nieruchomość sąsiadującą i żeby interes ten był należycie chroniony, osoby te powinny być stronami postępowania. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 784/07, oddalił skargę M. i C. M. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem, mającym na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stroną zaś tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mają skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast ustalenie istnienia lub braku istnienia interesu prawnego wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, winno nastąpić według przepisów obowiązujących w dacie wniosku i nie może budzić wątpliwości. Ponadto Sąd podkreślił, iż interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, tj. sytuacji, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, czy też sytuacji, w której osoba opiera swój udział w postępowaniu administracyjnym na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Taka sytuacja zaistniała też w niniejszej sprawie. Skarżący jako właściciele sąsiedniej działki istotnie są bezpośrednio zainteresowani tym, co dzieje się u sąsiadów, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny, warunkujący skuteczne wszczęcie postępowania nadzorczego. Sąd przyjął za organem, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie naruszała przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że wnioskujący o postępowanie nieważnościowe decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku małżonkowie M. nie wykazali, na podstawie przepisów prawa materialnego, że decyzja ta narusza ich interes prawny, a tym samym organ administracji nie mógł uznać ich za stronę postępowania. Skoro zaś postępowanie nieważnościowe zostało już wszczęte, to podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Od powyższego orzeczenia małżonkowie M. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, naruszającej przepisy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w następstwie nieuznania M. i C. M. za stronę postępowania mimo, że są oni właścicielami nieruchomości położonej w strefie oddziaływania obiektu budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją. Dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej. Dalej NSA podkreślił, że ani organy prowadzące niniejszą sprawę, ani Sąd I instancji, nie dokonały w sposób prawidłowy ustalenia zakresu podmiotowego postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy prowadzone postępowanie nadzwyczajne. Zdaniem Sądu ustalenie istnienia lub braku istnienia interesu prawnego wnoszącego odwołanie od przedmiotowej decyzji winno nastąpić według przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał wprawdzie art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jednak pominął przede wszystkim to, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. dniem wejścia w życie ostatnio wymienionego przepisu, jak i po tej dacie bezspornie przyjmowano w orzecznictwie, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. NSA wyjaśnił, iż celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było ograniczenie kręgu osób uznawanych za stronę tego postępowania, lecz również jego wejście w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Warunki te nie mogą więc decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania. W podsumowaniu NSA podkreślił, że ustalenie, iż małżonkowie M. powinni byli być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, przesądza jednocześnie, że są oni legitymowani do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku przeciwnego nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. W żadnym bowiem razie nie można uznać za trafny wniosku, iż w sprawie o pozwolenie na budowę właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania tylko wówczas, gdy inwestycja ta jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego wskazać należy, że w sprawie o pozwolenie na budowę, a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia, właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania nie tylko wówczas, gdy inwestycja jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy małżonkowie M. powinni być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a zatem są oni jednocześnie stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Powyższe okoliczności powinny być uwzględnione przez organ administracji, który na wstępie powinien w prawidłowy sposób ustalić zakres podmiotowy niniejszego postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 132 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.