II SA/Wa 322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz skarżącego W.K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm, dalej określana jako : u.k.a.s.), w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której przedstawił W. K. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W.: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy – młodszy inspektor, 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska eksperckie, 4) jednostka organizacyjna KAS – [...] Urząd Celno - Skarbowy w W., Delegatura [...] Urzędu Celno - Skarbowego [...] w W. 5) komórka organizacyjna – Oddział Celny Towarowy [...] w W. 6) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,413 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,705 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie organ wskazał, iż zaproponowane warunki pełnienia służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji funkcjonariusz powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu 17 maja 2017 r. W dniu 30 maja 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 przedmiotowej ustawy złożył pisemne oświadczenie, o przyjęciu propozycji nowych warunków służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonym 12 czerwca 2017 r., w terminie zakreślonym do dokonania tej czynności) skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie decyzji w zakresie pkt 3 i 6. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy funkcjonariusz podniósł, iż otrzymana propozycja służby nie uwzględnia posiadanych przez niego kwalifikacji, przebiegu służby i zaniża jego stanowisko służbowe w stosunku do uprzednio zajmowanego, bo od 1 marca 2017 r. zajmował stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celno – Skarbowej. Przedstawiona mu propozycja nie uwzględnia faktu, iż przez blisko 15 zajmował stanowisko zaliczane do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 4 i 6, art. 165 ust. 7 u.k.a.s., w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji poprzedzającej z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 199, art. 224 u.k.a.s., rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej - Dz. U. z 2017 r., poz. 446, zwane dalej: rozporządzeniem MRIF) organ podał, iż pracę w administracji skarbowej funkcjonariusz rozpoczął [...] czerwca 1991 r. w Urzędzie Celnym [...] w W. Na dzień 28 lutego 2017 r. funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. w stopniu młodszego inspektora celnego, a od [...] lutego 2017 r. powierzono mu obowiązki Naczelnika w tym Urzędzie Celnym. Funkcjonariusz posiada wykształcenie wyższe oraz ukończył studia podyplomowe na Politechnice [...]. Był oceniany w ocenach okresowych na zajmowanym stanowisku na poziomie powyżej oczekiwań. Przedkładając propozycję nowych warunków służby pełnienia służby, organ wziął pod uwagę powyższe okoliczności, a wydana decyzja jest rozstrzygnięciem wydanym dla indywidualnie określonego podmiotu w indywidualnej sprawie, a warunki w niej określone nie muszą być tożsame z dotychczasowymi warunkami pełnienia służby. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r., w której zarzucił, że został wydana z naruszeniem art. 165 ust. 7 u.k.a.s., polegające na zaniżeniu stanowiska służbowego. Ponadto skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor Administracji Skarbowej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W. Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 u.k.a.s.). Stosownie natomiast do treści art. 169 ust. 6 u.k.a.s., do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy k.p.a. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków pełnienia służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zd. 2 u.k.a.s.), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.k.a.s.). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana co oznacza, że skarga została skutecznie wniesiona i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podnieść należy, że w art. 165 ust. 7 u.k.a.s., zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.k.a.s.), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 u.k.a.s., wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.) Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.k.a.s. zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1105/17, wyroki WSA w Olsztynie z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 739/170, z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 922/17, z 5 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Ol 892/17, wyrok WSA w Lublinie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 888/17). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten także podziela. Decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro zatem złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.k.a.s. to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.k.a.s. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów. Dodać bowiem należy, iż zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi decyzji - zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej, niż dotychczas wysokości. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 u.k.a.s., odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że zaproponowane skarżącemu stanowisko służbowe to stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze i inne elementy mające wpływ na jego wysokość odpowiadają przepisom na podstawie, których zostały określone. W przekonaniu Sądu, mając na względzie powyższe okoliczności należało uznać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, z jakiego powodu właśnie takie stanowisko służbowe zostało zaproponowane funkcjonariuszowi, biorąc pod uwagę jego dotychczasowe stanowiska służbowe, w tym stanowiska kierownicze. Organ w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął okoliczność, na którą wskazywał skarżący, że zajmował stanowisko starszego eksperta. W ocenie Sądu, wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, niewystarczające jest odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby i dlaczego organ oceniając je bardzo wysoko uznał, że stanowisko eksperta jest stanowiskiem wystarczającym. Podkreślić należy, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Organ miał obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej w nim argumentacji o posiadanych kwalifikacjach i przebiegu dotychczasowej służby skarżącego i wskazania kryteriów jakimi się kierował. Opisane uchybienia dowodzą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 w sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800, ze zm.; w pkt 2 wyroku).