II SA/Wa 323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), którą odmówił przyznania K, W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. K. W. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powodem decyzji odmownej stało się niewykazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym, ponieważ w przerwach w zatrudnieniu K. W. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. wskazał, że z powodu orzeczonej niepełnosprawności nigdzie nie może podjąć pracy. Podniósł, iż prawdopodobnie czeka go kolejna operacja. K. W. wskazał na trudną sytuację materialną rodziny. Podkreślił, że w latach 2003 - 2009 był zatrudniony na podstawie umów o dzieło. Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w okresach od [...] lipca 1994 r. do [...] października 1995 r., od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2007 r. oraz od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. oraz od [...] lipca 2009 r. do [...] grudnia 2011 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Mając na uwadze fakt, iż skarżący nie miał w powyższym okresie orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, nie można przyjąć, że brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpił ze względu na szczególne okoliczności spowodowane stanem zdrowia. Organ wskazał, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (przykładowo wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy skarżącego wynosi 21 lata, 5 miesięcy i 22 dni. Okres, w którym skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem przypada w dziesięcioleciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. Tymczasem skarżący udokumentował 1 rok, 9 miesięcy, 5 dni tych okresów. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej wykonywania zatrudnienia na podstawie umów o dzieło. Prezes ZUS stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonywanie pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego nie można traktować jako okoliczność usprawiedliwiającą brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Fakt ten nie może być zatem uznany za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Ponadto jest to okoliczność wysoce naganna, ponieważ osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej, nie mogła mieć wpływu na możliwość przyznania prawa do renty w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. W. W uzasadnieniu skargi, wskazał na zły stan zdrowia jako bezpośrednią przyczynę przerw w ubezpieczeniach emerytalnych i rentowych. Jednocześnie podkreślił, że posiada znaczny okres ubezpieczenia, tj. 21 lat, 5 miesięcy i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności Organ pominął fakt wysokiego stażu ubezpieczenia skarżącego. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżący wykazał ponad 21 letni staż. Przy orzekaniu przez Prezesa ZUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność zaś w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1 przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku z przyczynowym brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. Skarżący - jak podaje w latach 2003 – 2009 pracował na tzw. "umowy śmieciowe", ponieważ pracodawcy nie chcieli zatrudniać go na umowy o pracę. Okoliczności te uszły uwadze organu i nie zostały poddane analizie pod kątem wypełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących starań skarżącego w znalezieniu zatrudnienia. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że stawia skarżącego w zupełnie innym świetle niż czyni to organ. Należało bowiem ocenić czy skarżący nie był ubezpieczony z własnej winy, czy czynił starania by ubezpieczenie to sobie zapewnić. Podkreślenia także wymaga okoliczność w rozpoznawanej sprawie najistotniejsza, a zupełnie pominięta przez organ, że zatrudnienie skarżącego zostało nagle przerwane przez chorobę, która to choroba sprawiła, że skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy, przez co utracił możliwość wypracowania odpowiednich okresów ubezpieczenia. Skarżący podnosi, że nie nadaje się do pracy z powodu braku równowagi nóg, braku czucia w łydkach i stopach, jak i szeregu innych krępujących go okoliczności. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jest wielce prawdopodobne, że to właśnie choroba, jako stan niezależny jest właśnie taką okolicznością, której skutków ubezpieczony nie mógł przewidzieć i przezwyciężyć. Organ tego nie ustalił. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca udowodnił w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy 1 rok, 9 miesięcy i 5 dni okresów objętych ubezpieczeniem. Tak więc, gdyby nie choroba, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że nabyłby on uprawnienia do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, zwłaszcza że w momencie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy miał [...] lat. Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał takiej oceny. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS weźmie pod uwagę wytyczne Sądu, czy fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy a przede wszystkim w trakcie zatrudnienia jest przesłanką szczególnych okoliczności, warunkującą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.