II SA/Wa 337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra -Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. J. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 i art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2020 r. stwierdzającą nadpłacenie przez Dyrektora na rzecz K. J. świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lipca 2010 r. do [...] stycznia 2020 r. w kwocie 103 500,00 zł i zobowiązaniu K. J. do zwrotu kwoty 103 500,00 zł. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że [...] K. J. był żołnierzem służby stałej i pełnił zawodową służbę wojskową w garnizonie [...]. Na podstawie złożonych do Dyrektora wniosków o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...].07.2010 r. oraz [...].12.2016 r. przyznane zostało K. J. świadczenie mieszkaniowe od dnia [...].07.2010 r. i wypłacane było comiesięcznie do dnia [...].01.2020 r. Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...].11.2019 r. K. J. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z dniem [...].01.2020 r. Wobec powyższego Dyrektor zawiadomieniem z [...].01.2020 r. poinformował K. J. o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego z dniem [...].01.2020 r. Następnie K. J. wystąpił [...].02.2020 r. do Dyrektora z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Organ 1 instancji dokonując weryfikacji tego wniosku ustalił, że małżonka K. J., A. J., pełniąc służbę w Policji, na podstawie decyzji nr [...] z [...].09.2007 r. Komendanta Powiatowego Policji w P. otrzymała pomoc finansową w kwocie 7 844,00 zł na zakup lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji w P. pismem z [...].04.2020 r. przesłanym do Dyrektora, potwierdził że A. J. pełni służbę w Policji od [...].03.2003 r., przesyłając w załączeniu odpis karty mieszkaniowej nr [...], z którego wynika, że A. J. została przyznana pomoc finansowa w kwocie 7 844,00 zł na kupno mieszkania, gdzie wpisano jako podstawę akt notarialny z 18.04.2007 r., rep. [...] nr [...], który dotyczy lokalu mieszkalnego położonego w W. (wskazano adres). W toku postępowania ustalono, że A. J. otrzymaną pomoc finansową spożytkowała na określony cel, a przedmiotowe mieszkanie zajmuje do dnia dzisiejszego oraz że nie były prowadzone czynności w zakresie zwrotu wypłaconej pomocy finansowej, co potwierdza pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z [...].05.2020 r. Organ wskazał też, że Dyrektor decyzją z [...].07.2020 r. odmówił [...] K. J. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora. Organ podał, że w tak ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy Dyrektor, Dyrektor pismem z [...].07.2020 r. wezwał K. J. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie, za okres od [...].07.2010 r. do [...].01.2020 r. w łącznej kwocie 103 500,00 zł, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki do jego otrzymania, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania. Strona nie zwróciła żądanej kwoty, co doprowadziło do wszczęcia z urzędu przez Dyrektora postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie wydania decyzji z [...].09.2020 r. o nadpłaceniu przez Dyrektora na rzecz [...] K. J. świadczenia mieszkaniowego, za okres od [...].07.2010 r. do [...].01.2020 r. w kwocie 103 500,00 zł i zobowiązującej K. J. do zwrotu kwoty 103 500,00 zł. Prezes AMW uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Organ przytoczył treść powołanych przepisów a także art. 21 ust. 10 tej ustawy. Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że A. J., małżonka strony będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z [...].09.2007 r. otrzymała pomoc finansową w kwocie 7 844,00 zł na zakup lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że fakt otrzymania pomocy finansowej przez małżonkę K. J., która była funkcjonariuszem Policji i w związku z tą służbą otrzymał pomoc finansową, nie może zostać pominięty. Według Prezesa AMW okoliczność ta stanowi - w świetle cytowanego powyżej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] stycznia 2020 r. Organ wskazał, że istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Organ wyjaśnił, że analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - art. 88 i art. 94 ustawy z 06.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.). Co istotne uzyskana pomoc finansowa przez policjanta przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania albo domu jednorodzinnego i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro zatem uprawnienia małżonki K. J., jako funkcjonariusza Policji, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na kupno lokalu mieszkalnego, to bezspornym jest, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, czyli również potrzeby mieszkaniowe strony niniejszego postępowania, zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa. Prezes AMW stwierdził, że uznanie, iż skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien skorzystać dwukrotnie ze wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Zdaniem Prezesa, zarówno cel, jak i sens rozwiązali przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Policji stanowi podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, policjanta czy odpowiednio ich małżonków, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Zatem, uwzględniając specyfikę sprawy należy stwierdzić, że zarówno żołnierz, którego małżonek otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...].12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo żołnierz, którego małżonek jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji, również nie jest uprawniony do kolejnego wsparcia. Tym samym uzyskanie przez żonę strony, A. J. jako funkcjonariusza Policji, pomocy finansowej należy uznać za świadczenie co do zasady równorzędne świadczeniu, jakie otrzymał żołnierz lub jego małżonek, na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że kwestię przedawnienia roszczenia reguluje przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor posiadł wiedzę o negatywnej przesłance wypłaty świadczenia mieszkaniowego, od dnia [...].02.2020 r., a brak dobrowolnej zapłaty - w wymaganym terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, tj. do dnia [...].03.2020 r. spowodował, że orzeczenie w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia było dopuszczalne i konieczne. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stała się przedmiotem skargi K. J., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz uznanie, że: a) K. J. w dniu złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego nie posiadał uprawnień do realizacji praw żołnierza do zakwaterowania, a co za tym idzie - również do wypłaty świadczenia mieszkaniowego - pomimo iż w okolicznościach faktycznych sprawy, nie została spełniona żadna przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu; b) wskazanie w niniejszym przepisie: - cezury czasowej na otrzymanie pomocy finansowej, wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej na rzecz żołnierza zawodowego lub jego małżonka - nie wpływa na prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania, a wynika wyłącznie z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 roku została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansowa zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, - konkretnej podstawy prawnej (tj. ustawy z dnia 20 maja 1976 roku o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36)), w oparciu o przepisy której żołnierz zawodowy lub jego małżonek winien otrzymać pomoc finansową, aby zostało wyłączone jego prawo do zakwaterowania - nie stanowi przeszkody dla uznania jako podstawy takiej odmowy także przepisów innych aktów prawnych, mocą których następuje realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo dla innych niż siły zbrojne – formacji mundurowych - podczas gdy zastosowana przez organ interpretacja w sposób niedopuszczalny, na niekorzyść skarżącego - rozszerza zakres zastosowania normy prawnej, zawartej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przełamując jednoznaczny rezultat wykładni językowej ww. przepisu, zupełnie abstrahując od skonkretyzowanych przez ustawodawcę przesłanek odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania, nie znajdując przy tym uzasadnienia w Konstytucji RP ani w prawie wspólnotowym, a nadto stojąc w oczywistej sprzeczności z koncepcją aksjologicznej racjonalności ustawodawcy; 2) art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie, iż roszczenie o zwrot przez skarżącego świadczenia mieszkaniowego uległo przedawnieniu w terminie trzech lat od dnia, w którym stało się wymagalne, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 roku (sygn. akt II SA/Wa 1810/16) - dotyczącego w istocie odmiennego stanu faktycznego i prawnego, aniżeli ten, który występuje w przedmiotowej sprawie oraz odnoszącego się do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez policjantów w świetle regulacji ustawy o Policji (pobierania równolegle równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przez policjanta oraz jego współmałżonka), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 2) art. 7, 11, 77, 107 § 3, 80 oraz 15 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych czynności, w tym dowodowych, celem dokładnego i samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co skutkowało dowolnym uznaniem, iż: bezspornym jest, że małżonka skarżącego otrzymała pomoc finansową w kwocie 7.844 zł na kupno lokalu mieszkalnego, przyznaną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2007 roku, podczas gdy skarżący w treści swojego odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - stanowczo zakwestionował przyjęty przez organ I instancji cel przeznaczenia otrzymanych przez A. J. środków, podkreślając, że: w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2007 roku nie został określony cel pomocy finansowej, otrzymanej przez A. J., zestawienie przedstawionej w uzasadnieniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2007 roku rzeczywistej chronologii: złożenia przez A. J. wniosku na uzyskanie pomocy finansowej, nabycia przez nią lokalu, położonego w [...] oraz przyznania jej pomocy finansowej - z faktem, iż w dniu złożenia wniosku (tj. w dniu [...] sierpnia 2007 roku) A. J. nie spełniała kryteriów uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, gdyż spełniający kryterium normatywne lokal mieszkalny już w tym dniu posiadała, w związku ze wcześniejszym jego nabyciem, aktem notarialnym z [...] kwietnia 2007 roku wyklucza prawidłowość przyjętej przez organy obu instancji tezy o przeznaczeniu otrzymanych przez A. J. środków na zakup przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał m.in., że zestawiając oba przedstawione powyżej rezultaty wykładni, nie ulega wątpliwości, iż interpretacja przyjęła przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie mieści się w granicach wyznaczonych wykładnią językową, zaś przekroczenie łych ram nie znajduje uzasadnienia w Konstytucji RP ani w prawie wspólnotowym, a nadto słoi w oczywistej sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał m.in., że organy Agencji zważywszy na skalę różnorodności stanów faktycznych muszą brać pod uwagę nie tylko dosłowną treść przepisów ale również dokonać ich analizy w kontekście innych przepisów ustawy o zakwaterowaniu jak i przepisów funkcjonujących w systemie uprawnień służb mundurowych, albowiem i w ustawie o zakwaterowaniu jak i innych pragmatykach służbowych obowiązki Państwa względem osób uprawnionych do zakwaterowania z racji pełnienia danej służby są jednakowe. Zdaniem organu wielokrotna pomoc Państwa na cele mieszkaniowe narusza normatywną spójność systemu prawnego w zakresie uprawnień żołnierzy i funkcjonariuszy do zakwaterowania i zdaniem organu stanowi podstawę do odstępstwa od wykładni językowej jako jedynie właściwej. Odstępstwo takie jest dopuszczalne gdy zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do nieracjonalnych wniosków, sprzecznych z celem aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem wskazanego przepisu prawa procesowego i materialnego. Sąd nie stwierdził naruszenia pozostałych przepisów powołanych w skardze. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja, tj. od [...] lipca 2010 r. do [...] stycznia 2020 r. Nietrafnie tym samym organ stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, organ bezpodstawnie zobowiązał stronę do zwrotu tego świadczenia mieszkaniowego. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby stałej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w jednej z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu). Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu niniejszej sprawie nie daje okoliczność, że małżonka skarżącego będąc funkcjonariuszem Policji otrzymała pomoc finansową decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] września 2007 r. na zakup lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn.. akt III OSK 3391/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć ani skarżący ani jego małżonka nie otrzymali pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro małżonka skarżącego w trakcie służby w Policji otrzymała pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał skarżącemu zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Policji. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie ze środków publicznych na cele mieszkalne. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie stwierdzenia przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania skarżącego do zwrotu kwoty 103 500,00 zł argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził w art. 21 ust. 6 pkt 4 zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby stałej, którego małżonka pełniąc służbę w Policji, uzyskała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącemu świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone. Z tego względu zaszła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ w tej sprawie. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł i opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).