II SA/Wa 338/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K., R. B., A. S., E. S., J. R., P. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...] postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącym kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. R. K., R. B., A. S., E. S., J. R. i P. W. (dalej jako "skarżący", "radni"), działając jako radni Rady Gminy [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) wnieśli w dniu [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...]. W skardze wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, iż zaskarżona uchwała została przyjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa dotyczących trybu uchwałodawczego, co skutkuje jej nieważnością. Ponadto w ocenie skarżących tryb przyjęcia skarżonej uchwały narusza również Statut Gminy [...], a ponadto jej lakoniczne uzasadnienie zawiera informacje nieprawdziwe. Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty narusza ich interes prawny jako radnych Rady Gminy [...], gdyż zostali oni bezpodstawnie wyeliminowani z procesu uchwałodawczego, co stanowi naruszenie ich podstawowych uprawnień wynikających z pełnionego mandatu, bowiem wszyscy oni głosowali przeciwko przyjęciu tej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Powołał się przy tym na wyrażone w judykaturze stanowisko, że strona musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Organ podniósł, że do wniesienia skargi nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę, jest w pierwszej kolejności zobowiązany do badania jej dopuszczalności. Wynika to z celowościowej i systemowej wykładni art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). W razie stwierdzenia jej niedopuszczalności bezcelowe staje się badanie formalne skargi oraz analiza podniesionych w niej zarzutów. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczony jest normą wynikającą z art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. Zgodnie zatem z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Z kolei w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tego rodzaju przepisem szczególnym jest uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarówno z treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym zatem zagadnieniem leżącym u podstaw zbadania dopuszczalności badanej skargi jest ustalenie, czy uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g., art. 8, art. 36, ust. 1-3 oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 z pózn. zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936). Jak wynika z przepisów będących podstawą jej wydania ustalanie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 u.s.g.) Z kolei pracodawcą wójta jest urząd gminy (art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych), za to w myśl ust. 2 tego przepisu czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wobec treści powyższych regulacji, nie sposób uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ma publicznoprawny charakter. Dotyczy ona bowiem prywatnych relacji na płaszczyźnie pracownik (Wójt) – pracodawca (Rada Gminy). Reguluje ona stosunek pracy pracownika samorządowego odmiennie niż w przypadku stosunków pracy nawiązywanych na podstawie umowy o pracę, nawiązany na podstawie wyboru,. Jednakże w obu przypadkach wynagrodzenie wypłacane jest pracownikom samorządowym w ramach stosunku pracy, a nie w ramach stosunku administracyjnego. Przesądza o tym bezpośrednio treść przywołanego powyżej art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, co zostało już wielokrotnie stwierdzone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (za postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13, z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14, z 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2469/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić, że wniesiona przez Radnych skarga dotyczy uchwały, która nie ma charakteru administracyjnoprawnego i jako taka nie podlega weryfikacji ze strony sądu administracyjnego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1589/18 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym "nawet przyjęcie, że zaskarżona uchwała została błędnie czy też lakonicznie uzasadniona, nie uzasadnia twierdzenia, że może ona stanowić przedmiot skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie dla określenia kognicji sądu administracyjnego w takim przypadku ma bowiem przedmiot uchwały, a nie jej ewentualne uchybienia." Wobec braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, badanie interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.