II SA/Wa 343/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej organem/MEN) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...](zwanym dalej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r.) po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (zwanej dalej Gminą, skarżącą) na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej także Kuratorem) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwane dalej postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r.) negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Intencją Rady Miejskiej był zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym klas I - VIII w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I - III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...] W uchwale wskazano, że do obwodu przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...] włączony zostanie obwód Filii w [...] Ponadto upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dokonania wszystkich czynności wymaganych przepisami prawa w celu przedmiotowego przekształcenia, powierzając mu jej wykonanie. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że stanowi ona uzupełnienie trwającej procedury dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Filię Szkoły Podstawowej w [...] i stanowi czynność uwzględniającą zmiany w strukturze obecnej Szkoły Podstawowej w [...], która w wyniku przeprowadzenia przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] będzie posiadała swoją filię. Sekretarz Miasta i Gminy [...], działając z upoważnienia Burmistrza, wystąpił z pismem do [...] Kuratora Oświaty, w którym zawarł argumentację dotyczącą przesłanek, jakimi kierował się Burmistrz Miasta i Gminy [...] oraz Rada Miejska w [...] podejmując czynności przekładające się na podjęcie ww. uchwały. W piśmie zaznaczono, że podejmowane przez organ prowadzący działania są pokłosiem podjętej we wcześniejszym terminie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] (zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]), która to zakładała przekształcenie z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej w [...] w Filię Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Jak wyartykułowano, zarówno Burmistrz Miasta i Gminy [...] jak i Rada Miejska w [...] w swoich działaniach dążą do stworzenia w Gminie [...] szkół nowoczesnych, doposażonych, posiadających dobre warunki lokalowe a przede wszystkim szkół zapewniających dzieciom równe warunki do rozwoju i nauki wyrównujące szanse edukacyjne, które niestety są gorsze w małych wiejskich szkołach, niż w Szkole Podstawowej w [...] W treści pisma zaakcentowano także, że przesłanką planowanego zamiaru przekształcenia są niekorzystne prognozy demograficzne dla obwodu szkoły w [...], a także umiarkowane zainteresowanie rodziców edukacją dzieci w szkole obwodowej (do tej szkoły uczęszcza ok. 75% uprawnionych uczniów) oraz niekorzystne (trudne) warunki lokalowe. [...] Kurator Oświaty w dniu [...] marca 2021 r., postanowieniem nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Argumentując swoje stanowisko podniósł, że wniosek o wydanie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] nierozerwalnie wiąże się z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], co do którego wypowiedział się w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wyrażającym negatywną opinię dotyczącą zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] W swoim postanowieniu Kurator wskazuje, że "z ostrożności" wskazał przepisy dotyczące przekształcenia szkoły oraz wyartykułował, że dokonując oceny skutków przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] skorzystał z materiałów zgromadzonych w postępowaniu, którego konsekwencją było wydanie w dniu [...] sierpnia 2020 r. pierwotnego rozstrzygnięcia w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], tj. odnoszących się do oglądu Szkoły Podstawowej w [...], jak i Szkoły Podstawowej w [...] Co istotne organ nadzoru pedagogicznego wprost w postanowieniu wskazał, że cyt. "dokonana przez niego ocena jest konsekwencją negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] wyrażonej pierwotnie postanowieniem nr [...][...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2020 r.., a także nierozerwalnie wiąże się z negatywną opinią wydaną w odniesieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r.", która to była uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w zakresie terminu przekształcenia. Ponadto Kurator podkreślił, że cyt. "organ nadzoru nie neguje twierdzenia organu prowadzącego (...), że szkoła ta (czyt. Szkoła Podstawowa w [...]) zapewni dobre warunki do nauki i rozwoju a nauczycielom i pracownikom niepedagogicznym dobre warunki do pracy. Kurator nie neguje także, że cyt. (...) nasze działania (czyt. organu prowadzącego) w żaden sposób nie przyczynią się do pogorszenia warunków nauki. Kurator odniósł się także do czynnika ekonomicznego, przywołując na tę okoliczność fakt, że już w roku 2019 Gmina [...] poczyniła znaczące oszczędności w zakresie oświaty, kiedy to odstąpiła od utworzenia drugiej samodzielnej szkoły podstawowej. Kurator odnosząc się do wyartykułowanego przez Gminę [...] faktu ponoszenia przez nią rażąco wysokich wydatków z budżetu na oświatę (50,51 %), uznał ten fakt za jak najbardziej prawidłowy. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., za pośrednictwem Kuratora, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Edukacji i Nauki. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Zarzucono [...] Kuratorowi Oświaty arbitralność rozstrzygnięcia - ze względu na niewskazanie konkretnego, ustawowego obowiązku związanego z uprawnieniami uczniów przekształcanej szkoły, który nie będzie wykonany lub istnieje realna groźba jego niewykonania ze strony Gminy [...] w razie przekształcenia szkoły i niedopuszczalne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkół do optymalnego kształtu dyktowanego ekonomicznymi możliwościami Gminy, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki oświatowej i finansowej Gminy. Wskazano, że strona skarżąca nie zgadza się z opinią [...] Kuratora Oświaty zarzucając jej lakoniczny charakter, a także przyjęcia jako głównych argumentów przesłanek, których dopełnienia nie nakładają na organ prowadzący przepisy prawa materialnego i nie są wyartykułowane jako warunki niezbędne do spełniania w procesie czy to likwidacji czy przekształcenia placówki oświatowej a także braku odniesienia się do spełniania przez Gminę ustawowych obowiązków w zakresie dotyczącym przesłanek przekształcenia szkoły, które to winny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu opinii przez Kuratora. Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 roku, podtrzymał zaskarżone postanowienie [....] Kuratora Oświaty wyrażające negatywną opinię w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] W uzasadnieniu swego postanowienia podniósł, że należy zauważyć, że istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przekształcenia w 2021 r. szkoły w [...] (poprzez utworzenie jej filii, w [...]) jest fakt, że sprawa ta nierozerwalnie łączy się ze sprawą przekształcenia w tym samym terminie szkoły w [...] w filię szkoły w [...] a kluczowym znaczenie ma fakt, że postanowieniem z dnia [...] stycznia (znak:[...]) Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie szkole w [...] i uznał to za wystarczający argument do podtrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżanym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto Minister stwierdził, że przytaczanie argumentów przemawiających za pozostawieniem obu szkół w dotychczasowej strukturze, które Minister wziął pod uwagę przy wydawaniu postanowienia odnoszącego się do przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną, jest zbędne. Ponadto Minister ocenił, że Kurator nie dopuścił się naruszenia art. 89 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe i wydał postanowienie nie pozostając w bezczynności i dochowując ustawowego terminu. W ocenie organu w przypadku likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagana jest pozytywna opinia kuratora oświaty. W ocenie organu nawet jeśli gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji (przekształcenia) szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. Zdaniem Ministra, Kurator działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że przekształcenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r. nie jest zasadne w odniesieniu do warunków edukacji, opieki i wychowania. Minister podkreślił, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego. W szczególności obejmuje on swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Przy wydawaniu opinii kurator oświaty został zobligowany przede wszystkim do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, takich jak termin likwidacji (przekształcenia) szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, czy też - zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy - zapewnienia dzieciom transportu do szkoły. W związku z powyższym, Minister zauważył, że jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii, jest termin likwidacji (przekształcenia) szkoły. W przedmiotowej sprawie został on wyznaczony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. na dzień [...] sierpnia 2021 r. W jego ocenie, w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ww. termin przekształcenia już minął, a szkoły w [...] i w [...] funkcjonują w niezmienionej strukturze organizacyjnej. W związku z powyższym, Minister stwierdził, że Kurator podjął wszelkie niezbędne czynności i zebrał pełny materiał dowodowy oraz rozważył wszystkie aspekty zamiaru przekształcenia publicznej szkoły podstawowej. Po rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy kwestii, Minister Edukacji i Nauki uznał za zasadne podtrzymanie stanowiska Kuratora wyrażonego w postanowieniu z dnia z dnia [...] marca 2021 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: a) art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przy wydawaniu postanowień odpowiednio Kurator i Minister związani są przesłankami wynikającymi z ww. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia odpowiednio Kuratorowi i Ministrowi wydanie negatywnej opinii, b) art. 51 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez przekroczenie uprawnień organu, co do kryteriów oceny wniosku organu prowadzącego w sprawie likwidacji/przekształcenia placówki oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy a także polegające na ogólnikowym i lakonicznym przyjęciu, iż połączenie szkół (w wyniku przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Filę) negatywnie wpłynie na realizację procesu dydaktycznego i pedagogicznego, c) art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP poprzez arbitralne, nieoparte na przepisach prawa materialnego rozstrzygnięcie wniosku, d) art. 10 oraz art. 11 ustawy - Prawo oświatowe w związku z przepisem art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez arbitralne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkół do optymalnego kształtu dedykowanego ekonomicznymi możliwościami Gminy, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki oświatowej a także optymalnej polityki finansowej Gminy, pozwalającej na realizację wszystkich zadań własnych Gminy a nie tych związanych wyłącznie z oświatą; zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, zapewnienie środków finansowych oraz organizację pracy placówek oświatowych należy do zadań gminy, nie zaś do [...] Kuratora Oświaty, e) art. 51 oraz art. 89 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu negatywnej reakcji części rodziców w sytuacji, w której przepisy prawa nie wskazują możliwości wydawania opinii na tejże podstawie, a także nie mają związku z zadaniami kuratora oświaty; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii, b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, 3. błędne ustalenie stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Intencją Rady Miejskiej był zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym klas I – VIII w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I - III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...]. W uchwale wskazano, że do obwodu przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...]. włączony zostanie obwód Filii w [...] Ponadto upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dokonania wszystkich czynności wymaganych przepisami prawa w celu przedmiotowego przekształcenia, powierzając mu jej wykonanie. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że stanowi ona uzupełnienie trwającej procedury dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Filię Szkoły Podstawowej w [...] i stanowi czynność uwzględniającą zmiany w strukturze obecnej Szkoły Podstawowej w [...], która w wyniku przeprowadzenia przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] będzie posiadała swoją filię. Akcentowano, że przesłanką planowanego zamiaru przekształcenia są niekorzystne prognozy demograficzne dla obwodu szkoły w [...], a także umiarkowane zainteresowanie rodziców edukacją dzieci w szkole obwodowej (do tej szkoły uczęszcza ok. 75% uprawnionych uczniów) oraz niekorzystne (trudne) warunki lokalowe. Podkreślono, że istotną przesłanką planowanych zmian jest również konieczność prowadzenia racjonalnej polityki budżetowej Gminy. Każda gmina, dysponując określonymi dochodami budżetu, jest zmuszona do racjonalizacji ponoszonych wydatków, przy zapewnieniu realizacji wszystkich zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać należy, że w budżecie Gminy [...] na rok 2019 aż 33,35% wszystkich wydatków, stanowiły wydatki związane z utrzymaniem placówek oświatowych. Ogółem z budżetu Gminy wydatkowano na zadania własne kwotę 52.172.600,79 zł, z czego na oświatę 17.402.738,39 zł. Jednocześnie zaznaczono, że subwencja przekazana z budżetu państwa to jedynie 8.014.044 złotych. Łącznie z tzw. dotacją przedszkolną i innymi źródłami zewnętrznymi Gmina otrzymała kwotę 8.610.976,82 zł. Tym samym udział środków własnych Gminy [...] ponoszonych na oświatę w roku 2019 wyniósł kwotę na poziomie 8.791.761,57 złotych, co stanowiło 50,51 % środków własnych w wydatkach oświatowych. Tak więc zaangażowanie środków własnych było wyższe od środków uzyskiwanych z budżetu państwa i pozostałych źródeł. Stwierdzono, że w Szkole Podstawowej w [...], ze względu na to, że pomieszczenia klasowe mają bardzo zróżnicowaną powierzchnię (od 19 do 40 m2) nie ma możliwości zorganizowania pracowni przedmiotowych. Praca szkoły zorganizowana jest tak, że do oddziału klasowego przypisane jest dane pomieszczenie (klasy mniej liczne w mniejszych pomieszczeniach, klasy z większą liczbą dzieci w większych salach) a nauczyciele przychodzą do klas. Tak więc nauczyciele przedmiotów nie mają własnych sal, a każdą z lekcji prowadzą gdzie indziej. Nie ma zatem możliwości zorganizowania pracowni przedmiotowych - chemicznej, fizycznej, przyrodniczej, matematycznej. Sytuacja ta powoduje konieczność ciągłego przenoszenia pomocy dydaktycznych i uniemożliwia prowadzenie zajęć z wykorzystaniem metody doświadczenia i eksperymentu. W szkole brak jest także sali gimnastycznej. Na potrzeby prowadzenia zajęć wychowania fizycznego przeznaczono pomieszczenie lekcyjne o powierzchni około 60 m2. Tym samym nie ma możliwości prowadzenia żadnych zajęć z zakresu gier zespołowych. Szkoła nie posiada także zewnętrznej infrastruktury sportowej. Organy stwierdzają ogólnikowo, że pomieszczenia klasowe nie są obszerne, ale wystarczające a ze względu na małą liczbę uczniów możliwe jest realizowanie podstawy programowej. W ocenie skarżącej trudno się zgodzić, że pomieszczenie o metrażu sali przedmiotowej w Szkole Podstawowej w [...] uznawane jest za salę gimnastyczną. Uznała, że trudno zgodzić się z tym, że brak klas i pracowni przedmiotowych dają możliwość realizacji pełni treści programowych. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie 2 budynki Szkoły Podstawowej w [...] są budynkami przedwojennym, w złym stanie technicznym (wg Kuratora w stanie średnim). Z kolei sale dydaktyczne do poszczególnych przedmiotów posiada Szkoła Podstawowa w [...] Rozbudowane jest także zaplecze sportowe i rekreacyjne (hala sportowa, 3 sale gimnastyczne, kort tenisowy, zewnętrzne boisko wielofunkcyjne oraz przyszkolna pływalnia "[...]"). Skarżąca podnosiła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż Kurator Oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 89 ust. 3 ustawy względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 tego aktu prawnego. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej, słusznościowej czy też realizacji swoiście rozumianej polityki państwa. Nie sposób znaleźć w przepisach ustawy - Prawo oświatowe podstaw do ingerowania w działalność gminy głębiej niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego obowiązany jest do realizowania swoich zadań w stosunku do gminy według zasady legalności i może odmówić wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły, tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji (przekształceniu) szkoły była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały jednocześnie żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony w procesie przekształcenia szkoły. Skarżąca wskazywała, iż ocena bazy lokalowo - dydaktycznej dokonana przez organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich, właściwych warunków nauki, wychowania i opieki doprowadziła te organy do wniosku, iż warunki te są porównywalne co nie jest zasadne i zostało wykazane wyżej. W związku z powyższym wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2021 roku i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz na podstawie art. 145a §1 ppsa zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni postanowienia, wskazując jako sposób załatwienia sprawy wydanie pozytywnej opinii, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W uzasadnieniu swego postanowienia MEN podniósł, że należy zauważyć, że istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przekształcenia w 2021 r. szkoły w [...] (poprzez utworzenie jej filii, w [...]) jest fakt, że sprawa ta nierozerwalnie łączy się ze sprawą przekształcenia w tym samym terminie szkoły w [...] w filię szkoły w [...] a kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowieniem z dnia [...] stycznia (znak:[...]) Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie szkole w [...] i uznał to za wystarczający argument do podtrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżanym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto Minister stwierdza, że przytaczanie argumentów przemawiających za pozostawieniem obu szkół w dotychczasowej strukturze, które Minister wziął pod uwagę przy wydawaniu postanowienia odnoszącego się do przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną, jest zbędne. Ponadto Minister ocenił, że Kurator nie dopuścił się naruszenia art. 89 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe i wydał postanowienie nie pozostając w bezczynności i dochowując ustawowego terminu. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister odniósł się jak sam zaznaczył do niektórych kwestii związanych z przekształceniem szkoły w [...]. Podkreślił, że kompetencji kuratora wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego a przy wydawaniu opinii kurator oświaty został zobligowany przede wszystkim do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, takich jak: termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosowanych zawiadomień o zamiarze przekształcenia czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Minister podniósł także, że cyt. "w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia termin przekształcenia już minął, a szkoły w [...] i w [...] funkcjonują w niezmienionej strukturze organizacyjnej". Minister odniósł się także do czynnika ekonomicznego oraz demograficznego wskazując, że otrzymana w roku 2020 przez Gminę [...] subwencja była o 254 tysiące zł wyższa (3.1%) a liczba dzieci wzrosła o 2,7%. Ponadto Minister wskazuje, że w jego ocenie koszty organizacji transportu będą niewspółmierne do ponoszonych kosztów utrzymania budynku w szkole w [...] W ocenie Sądu, przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przepis art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na: 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów. Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy - Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7. Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tak więc formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje: 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty; 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5). Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa. Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17). W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach opisanych wyżej w ustawie - Prawo oświatowe (art. 58). Przepis art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Należy zauważyć, że przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określają przepisy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Ingerencja kuratora jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Powyższe ma zastosowanie także do przekształcania szkół. W ocenie Sądu skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zapewniła o możliwości kontytuowania nauki w szkole tego samego typu a także o wywiązaniu się z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu. Przepis art. 89 ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki. Skarżąca, zapewniła pod wieloma względami, że warunki nauki w szkole w [...] są lepsze, niż w przeznaczonej do przekształcenia szkole w [...], co jasno wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W ocenie Sądu, negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje przede wszystkim, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. ----------------------- 16