II SA/Wa 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej organem/MEN) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (zwanym dalej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r.) po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (zwanej dalej Gminą, skarżącą) na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej Kuratorem) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwane dalej postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r.) negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym obejmującym klasy I-VIII w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I – III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...]. W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Intencją Rady Miejskiej był zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym klas I - VIII w Szkołę Podstawową im. [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I - III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...] W uchwale wskazano, że do obwodu przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...] włączony zostanie obwód Filii w [...] Ponadto upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dokonania wszystkich czynności wymaganych przepisami prawa w celu przedmiotowego przekształcenia, powierzając mu jej wykonanie. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że stanowi ona uzupełnienie trwającej procedury dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Filię Szkoły Podstawowej w [...] i stanowi czynność uwzględniającą zmiany w strukturze obecnej Szkoły Podstawowej w [...], która w wyniku przeprowadzenia przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] będzie posiadała swoją Filię. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., przekazano do [...] Kuratora Oświaty ww. uchwałę, co stanowiło wypełnienie ustawowego warunku zawiadomienia go na co najmniej 6 miesięcy przed datą planowanego przekształcenia o zamiarze przekształcenia szkoły. W kolejnym piśmie zaznaczono, że podejmowane przez organ prowadzący działania są pokłosiem podjętej we wcześniejszym terminie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]), która to zakładała przekształcenie z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] w Filię Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Wskazano, że zarówno Burmistrz Miasta i Gminy [...] jak i Rada Miejska w [...] w swoich działaniach dążą do stworzenia w Gminie [...] szkół nowoczesnych, doposażonych, posiadających dobre warunki lokalowe a przede wszystkim szkół zapewniających dzieciom równe warunki do rozwoju i nauki wyrównujące szanse edukacyjne, które są gorsze w najmniejszych wiejskich szkołach. W treści pisma zaakcentowano także, że przesłanką planowanego zamiaru przekształcenia są niekorzystne prognozy demograficzne dla obwodu szkoły w [...], a także niewielkie zainteresowanie rodziców edukacją dzieci w szkole obwodowej. W roku szkolnym 2019/2020 do szkoły uczęszczało tylko 48,9% uprawnionych uczniów. Taki stan rzeczy utrzymuje się od lat. Wskazano, że na rok szkolny 2016/2017 żaden z rodziców z miejscowości tworzących obwód szkoły ([...]) nie zapisał dziecka do 1 klasy. Tym samym w szkole obecnie nie funkcjonuje VI klasa. W obecnym roku szkolnym do klasy pierwszej zapisano jedynie 4 dzieci. Kurator postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Organ nadzoru pedagogicznego w postanowieniu wskazał, że cyt. "dokonana przez niego ocena jest konsekwencją negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wyrażonej pierwotnie postanowieniem nr [...] [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2020 r., a także nierozerwalnie wiąże się z negatywną opinią wydaną w odniesieniu do uchwały nr [...] r. Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r.", która to była uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] w zakresie terminu przekształcenia. Ponadto Kurator podkreślił, że cyt. "organ nadzoru nie neguje twierdzenia organu prowadzącego (...), że szkoła ta (czyt. Szkoła Podstawowa w [...] zapewni dobre warunki do nauki i rozwoju a nauczycielom i pracownikom niepedagogicznym dobre warunki do pracy. Kurator nie neguje także, że cyt. (...) nasze działania (czyt. organu prowadzącego) w żaden sposób nie przyczynią się do pogorszenia warunków nauki." Gmina wniosła do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie, w treści którego zarzucono Kuratorowi arbitralność rozstrzygnięcia – ze względu na niewskazanie konkretnego, ustawowego obowiązku związanego z uprawnieniami uczniów przekształcanej szkoły, który nie będzie wykonany lub istnieje realna groźba jego niewykonania ze strony Gminy w razie przekształcenia szkoły i niedopuszczalne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkół do optymalnego kształtu dyktowanego ekonomicznymi możliwościami Gminy, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki oświatowej i finansowej Gminy. W uzasadnieniu wniesionego zażalenia na przedmiotowe postanowienie wskazano, że skarżąca nie zgadza się z opinią Kuratora zarzucając jej lakoniczny charakter, a także przyjęcia jako głównych argumentów przesłanek, których dopełnienia nie nakładają na organ prowadzący przepisy prawa materialnego i nie są wyartykułowane jako warunki niezbędne do spełniania w procesie czy to likwidacji czy przekształcenia placówki oświatowej a także braku odniesienia się do spełniania przez Gminę ustawowych obowiązków w zakresie dotyczącym przesłanek przekształcenia szkoły, które to winny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu opinii przez Kuratora. MEN postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 roku, podtrzymał zaskarżone postanowienie Kuratora wyrażające negatywną opinię w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] W uzasadnieniu swego postanowienia podniósł, że istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przekształcenia w 2021 r. szkoły w [...] (poprzez utworzenie jej filii w [...]) jest fakt, że sprawa ta nierozerwalnie łączy się ze sprawą przekształcenia w tym samym terminie szkoły w [...] w filię szkoły w [...] a kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie szkole w [...] i uznał to za wystarczający argument do podtrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżanym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto Minister stwierdziła, że przytaczanie argumentów przemawiających za pozostawieniem obu szkół w dotychczasowej strukturze, które Minister wziął pod uwagę przy wydawaniu postanowienia odnoszącego się do przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną, jest zbędne. Ponadto Minister ocenił, że Kurator nie dopuścił się naruszenia art. 89 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe i wydał postanowienie nie pozostając w bezczynności i dochowując ustawowego terminu z czym skarżąca się nie zgadza. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister odniósł się jak sam zaznaczył do niektórych kwestii związanych z przekształceniem szkoły w [...] Podkreślił, że kompetencje kuratora wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego a przy wydawaniu opinii kurator oświaty został zobligowany przede wszystkim do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, takich jak: termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosowanych zawiadomień o zamiarze przekształcenia czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Minister podniósł także, że cyt. "w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia termin przekształcenia już minął, a szkoły w [...] i w [...] funkcjonują w niezmienionej strukturze organizacyjnej". Minister odniósł się także, że czynnika ekonomicznego i stwierdził, że podziela stanowisko Kuratora i tym samym w jego ocenie argumenty natury ekonomicznej nie powinny stanowić przesłanki do planowanych przekształceń. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: a) art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przy wydawaniu postanowień odpowiednio Kurator i Minister związani są przesłankami wynikającymi z ww. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia odpowiednio Kuratorowi i Ministrowi wydanie negatywnej opinii, b) art. 51 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez przekroczenie uprawnień organu, co do kryteriów oceny wniosku organu prowadzącego w sprawie likwidacji/przekształcenia placówki oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy a także polegające na ogólnikowym i lakonicznym przyjęciu, iż połączenie szkół (w wyniku przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Filę) negatywnie wpłynie na realizację procesu dydaktycznego i pedagogicznego, c) art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP poprzez arbitralne, nieoparte na przepisach prawa materialnego rozstrzygnięcie wniosku, d) art. 10 oraz art. 11 ustawy - Prawo oświatowe w związku z przepisem art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez arbitralne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkol do optymalnego kształtu dedykowanego ekonomicznymi możliwościami Gminy, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki oświatowej a także optymalnej polityki finansowej Gminy, pozwalającej na realizację wszystkich zadań własnych Gminy a nie tych związanych wyłącznie z oświatą. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, zapewnienie środków finansowych oraz organizację pracy placówek oświatowych należy do zadań gminy, nie zaś do [...] Kuratora Oświaty, e) art. 51 oraz art. 89 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu negatywnej reakcji części rodziców w sytuacji, w której przepisy prawa nie wskazują możliwości wydawania opinii na tejże podstawie, a także nie mają związku z zadaniami kuratora oświaty; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii, b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, 3. błędne ustalenie stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii. Wskazano, że Kurator nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządów terytorialnych, a sama opinia wydawana zgodnie z uregulowaniem art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Stosownie do postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Skoro, w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie - Prawo oświatowe brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru, to należy odwołać się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o danej sytuacji prawnej, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organu nadzoru pedagogicznego. Tak, aby w konkretnej sprawie umożliwić poznanie motywów tego stanowiska oraz pozyskać możliwie jak najwięcej informacji, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. W ocenie skarżącej zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały przekształcenie szkół jest dopuszczalne. Uznała, że kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie przekształcenia dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem. Wydanie zatem opinii negatywnej jest możliwe tylko wtedy, gdy w przedstawionym projekcie dostrzeże wady związane z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym w zakresie określonym w art. 51 ust. 1 pkt I i 4 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zdaniem strony skarżącej zaskarżana opinia nie spełnia tych kryteriów co szeroko zostało opisane w uzasadnieniu skargi. W związku z powyższym wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia MEN z dnia [...] grudnia 2021 roku i poprzedzającego go postanowienia Kuratora oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., 2. zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni postanowienia, wskazując jako sposób załatwienia sprawy wydanie pozytywnej opinii, 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym obejmującym klasy I-VIII w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I - III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...] Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W uzasadnieniu swego postanowienia MEN podniósł, że należy zauważyć, że istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o stopniu organizacyjnym obejmującym klasy I-VIII w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] z Filią w [...] o strukturze klas I - VIII dla szkoły macierzystej oraz klas I - III z oddziałem przedszkolnym dla Filii w [...] jest fakt, że sprawa ta nierozerwalnie łączy się ze sprawą przekształcenia w tym samym terminie szkoły w [...] w filię szkoły w [...] a kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowieniem z dnia [...] stycznia (znak: [...]) Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie szkole w [...] i uznał to za wystarczający argument do podtrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżanym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto Minister ocenił, że Kurator nie dopuścił się naruszenia art. 89 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe i wydał postanowienie nie pozostając w bezczynności i dochowując ustawowego terminu. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister odniósł się jak sam zaznaczył do niektórych kwestii związanych z przekształceniem szkoły w [...] Podkreślił, że kompetencje kuratora wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego a przy wydawaniu opinii kurator oświaty został zobligowany przede wszystkim do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, takich jak: termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosowanych zawiadomień o zamiarze przekształcenia czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Minister podniósł także, że cyt. "w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia termin przekształcenia już minął, a szkoły funkcjonują w niezmienionej strukturze organizacyjnej". W ocenie Sądu, przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przepis art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na: 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów. Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy - Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7. Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tak więc formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje: 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty; 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5). Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa. Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17). W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach opisanych wyżej w ustawie - Prawo oświatowe (art. 58). Przepis art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Należy zauważyć, że przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określają przepisy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Ingerencja kuratora jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Powyższe ma zastosowanie także do przekształcania szkół. W ocenie Sądu skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zapewniła o możliwości kontytuowania nauki w szkole tego samego typu a także o wywiązaniu się z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu. Przepis art. 89 ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki. Skarżąca, zapewniła pod wieloma względami, że warunki nauki w szkole w [...] są lepsze, niż w przeznaczonej do przekształcenia szkole w [...], co jasno wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W ocenie Sądu, negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje przede wszystkim, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej.