II SA/Wa 348/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i J. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej i stałych komisji Rady Gminy [...] postanawia: odrzucić skargę. M. C. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej i stałych komisji Rady Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że organ może dowolnie określać skład komisji, a skarżącym nie przysługuje roszczenie o włączenie do składu jakiejkolwiek komisji, zatem nie mają interesu prawnego, co w konsekwencji uniemożliwia bycie stroną przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał § 2 art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu samorządowego obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Z ust. 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053), skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Z treści skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatrują w tym, że nie zostali ponownie wybrani do Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, której byli członkami. Należy jednak zauważyć, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącym, że zostaną wybrani do składu Komisji. Skarżący nie wskazali zatem przepisu, z którego wynikałby ich interes prawny w tym zakresie oraz jego naruszenia, czyli ograniczenia lub pozbawienia ich własnych uprawnień chronionych prawem, co jest warunkiem dla uznania ich legitymacji skargowej. Należy również dodać, że skarżący są radnymi Gminy [...], a w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Brak wykazania tego naruszenia po stronie skarżących powoduje, iż skarżący nie mają wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osób nie mających legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2, który przewiduje, że ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby w stosunku do niej powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy P.p.s.a., z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała zatem konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia z powodu wniesienia jej przez podmiot do tego nieuprawniony. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 oraz w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieuprawniony jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.