II SA/Wa 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w S. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne – oddala skargę – Rada Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła, co następuje: w § 1 Publiczne przedszkola oraz oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, dla których organom prowadzącym jest Gmina [...], zapewniają w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. w § 2 Opłacie podlegają świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują: 1. zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu; 2. przygotowywanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku; 3. nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw; 4. zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych; 5. zajęcia wspomagające rozwój umysłowy, emocjonalny i fizyczny, w tym terapia pedagogiczna, zajęcia logopedyczne i gimnastyka korekcyjna, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dzieci; 6. zajęcia badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem (np. realizacja programów ekologicznych, regionalnych); 7. zajęcia rozwijające uzdolnienia plastyczne, muzyczne, teatralne dzieci; 8. gry i zabawy grupowe i indywidualne dostosowane do wieku, możliwości i zainteresowań dzieci; 9. zajęcia relaksacyjno-wyciszające; 10. realizacja autorskich programów własnych przedszkola oraz innowacji pedagogicznych, dotyczących w szczególności: a) adaptacji dzieci w środowisku, b) wspierania zdolności twórczych dzieci, c) zdrowia emocjonalnego wychowanków, d) wzajemnej relacji dzieci. w § 3 1. Ustala się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń, o których mowa w § 2 w wysokości 1,50 zł. 2. Miesięczna wysokość opłaty, czas realizacji świadczeń, o których mowa w § 2, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1 oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. 1. Opłata, o której mowa w ust. 2 nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka. 2. W przypadku nieobecności dziecka, opłata, o której mowa w ust. 2, podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne za każdy dzień absencji w miesiącu poprzednim. w § 5 Traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę [...] przedszkoli publicznych. w § 6 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]. w § 7 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. w § 8 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od [...] września 2011 r. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 3 uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 uchwały niemającym odzwierciedlenia w kosztach ponoszonych przez przedszkole na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, co w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 2 uchwały sprzecznych postanowień, co do odpłatności za świadczenia określone w § 1 pkt 2-4 i 7, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Wskazując na brak w przepisach prawa administracyjnego definicji opłaty, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (V 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), w świetle którego opłata podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym, a cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, a to odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Skarżący zwrócił też uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przedmiotowa opłata powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres opłaty, wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi donosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Podkreślił, że Rada Gminy w [...] zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 2 uchwały. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Podniósł, że z analizy treści § 1 pkt 1-10 wynika, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształtowania ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształtowania ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). W ocenie skarżącego, prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole zgodnie z deklaracją Rady Gminy powinno zapewniać bezpłatnie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wskazała, że opłata określona w uchwale dotyczy pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, a przyjęta stawka godzinowa w kwocie 1,50 zł nie pokrywa w pełni kosztów świadczeń udzielanych przez przedszkole, lecz jedynie stanowi część kosztów rzeczywistych. Podkreślono również, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1581/12, gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r., dalej "u.s.o.", zgodnie z którym organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (pkt 1). Wymieniony w tym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi z kolei, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (do 1 września 2010 r.), zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie mógł być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na gruncie takiego brzmienia przepisów regulujących kwestię zakresu bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne, wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko o konieczności wskazania przez radę gminy zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej opłaty. Obowiązek precyzowania przez radę gminy świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był bowiem niezbędny do weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które są ustawowo bezpłatne. Porównanie treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w obecnym brzmieniu (od 1 września 2010 r.) i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w poprzednim brzmieniu (do 1 września 2010 r.), do których to przepisów odwołuje się obecnie i odwoływał uprzednio wprost art. 14 ust. 5 u.s.o., zawierający upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia opłat za przedszkole publiczne, wyraźnie wskazuje na odejście w aktualnym stanie prawnym od związania bezpłatności świadczeń z podstawą programową. Stąd też powołanie się przez Prokuratora Rejonowego w [...] w uzasadnieniu skargi na orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego sprzed 1 września 2010 r., nie jest trafne. Z tego również powodu nie można zgodzić się z jego stanowiskiem, wedle którego ustalenie stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, które nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wbrew tym twierdzeniom, wprowadzona opłata jest zróżnicowana w zależności od tego, czy pobyt dziecka w przedszkolu przekracza – o jedną godzinę czy też więcej godzin – pięciogodzinny dzienny wymiar pobytu bezpłatnego. Uzależniona jest ona zatem od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie nauczania, wychowania i opieki nad dzieckiem. Uchwały podejmowane w oparciu o zmienione z dniem 1 września 2010 r. brzmienie przepisu art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, które dokonały wykładni przedmiotowych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2158/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5, wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie, też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do dnia 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że w związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 u.s.o. należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niewiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Ponadto zwrócił uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 u.s.o.). Otóż to statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Powyższą ocenę prawną Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własną. Z tego też względu nie jest uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności wewnętrznej uchwały i możliwości pobierania opłaty za świadczenia, które przedszkole powinno zapewniać bezpłatnie, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.