II SA/Wa 3885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi małoletniej P. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") decyzją z [...] maja 2021r., po rozpatrzeniu wniosku z 4 marca 2021r., odmówił przyznania P. B. (reprezentowanej przez opiekuna prawnego A. B. zwana dalej: "Skarżącą") renty rodzinnej w drodze wyjątku. W podstawie prawnej podano art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021r., poz. 291 ze zm., zwana dalej: "u.e.r.FUS"). Prezes ZUS w uzasadnieniu podał, że zgodnie z ww. przepisem świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie ww. warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wyjaśnił ponadto, że przepisy u.e.r.FUS nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Świadczenie określonego w art. 83 u.e.r.FUS ma uznaniowy charakter i o jego przyznaniu decyduje wyłącznie Prezes ZUS. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że Skarżąca pobiera rentę socjalną. Skoro Skarżąca jest uprawniona do świadczenia przyznanego przez organ emerytalno - rentowy w trybie zwykłym, należało uznać, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W stanie faktycznym sprawy nie ma więc podstaw do przyznania Skarżącej renty rodzinnej na mocy art. 83 u.e.r.FUS. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa ZUS i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, zarzucając naruszenie: a) art. 83 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.e.r.FUS oraz w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej przez błędną wykładnię i uznanie, że pobieranie przez Skarżącą renty socjalnej stanowi negatywną przesłankę uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku, gdy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej generalnie nie wyłącza prawa do renty wyjątkowej; pobieranie więc renty socjalnej nie może mieć wpływu na ocenę rzekomo niedozwolonego zbiegu tych świadczeń; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. - przez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i skupienie się jedynie na wykazywaniu przesłanek negatywnych, nie prawdy obiektywnej i pominięcie możliwości pogodzenia zbiegu praw do renty rodzinnej przyznanej w drodze wyjątku oraz renty socjalnej; - brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie braku niezbędnych środków utrzymania; co skutkowało wydaniem niezasadnej decyzji, gdy organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz skarżącej miało fundamentalne znaczenie; c) art. 8 k.p.a. - przez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że ustawodawca w art. 83 u.e.r.FUS nie posłużył się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazał badać Prezesowi ZUS czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania. Nie ma zatem podstaw zarówno do formułowania tezy, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej generalnie wyłącza prawo do renty wyjątkowej, jak i tezy, że przyznanie tych świadczeń nie może być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga też indywidualnej oceny sytuacji osoby ubiegającej się o nie, bowiem każde świadczenie pieniężne otrzymywane przez osobę obiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku ma znaczenie dla oceny czy jest ona pozbawiona "niezbędnych środków utrzymania". Dodatkowo przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest zdefiniowana w u.e.r.FUS. Przy jej ocenie należy uwzględniać nie tylko wysokość środków, ale i indywidualne potrzeby służące do zaspokojenia minimum egzystencji. Skarżąca jest osobą niewidomą, trwale niezdolną do pracy. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano jako przyczynę też chorobę [...] (kod [...]). Skarżąca korzysta z rehabilitacji i ma związane z tym potrzeby (wkładki ortopedyczne, terapia w komorze normobarycznej, hipoterapia, codzienne dojazdy). Miesięczny koszt rehabilitacji to około 2.500 zł. Inne wydatki to czynsz, media i koszty leczenia - około 1500 zł. Dochód brutto na osobę w rodzinie Skarżącej (biorąc pod uwagę osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym) nawet, jeśli wynosi około 1800 zł miesięcznie nie można uznać za zapewniający niezbędne utrzymanie Skarżącej. Również brat Skarżącej ma tożsame schorzenia. Środki otrzymywane więc przez Skarżącą oscylują nie wokół "niezbędnych środków utrzymania", lecz poniżej tzw. minimum egzystencji. Na tej podstawie Skarżąca uznała, że Prezes ZUS zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący i oceny całego materiału dowodowego, co też godzi w zasadę proporcjonalności, przez całkowity brak uwzględnienia interesu prywatnego Skarżącej. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 1983r. w sprawie o sygn. akt SA/Lu 240/83. 3. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest niezasadna. 2. Sądy administracyjne są powołane, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza też art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza też, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a., gdyż Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę z 16 listopada 2021r. zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżąca - reprezentowana przez adwokata M. K. - w piśmie z 21 grudnia 2021r. nie sprzeciwiła się temu wnioskowi. 3. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, choć jej uzasadnienie jest dość lapidarne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jednak obszerny materiał dowodowy sprawy, który wskazuje, że – wbrew zarzutom podniesionym w skardze – w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 11 i art. 8 k.p.a. Po pierwsze z akt administracyjnych sprawy, na podstawie których orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., wynika, że Prezes ZUS, stosownie do art. 7 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy spawy, mając przy tym na względzie zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 k.p.a., jak również zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że ojciec Skarżącej zmarł [...] sierpnia 2020r. oraz nie miał ustalonego prawa do emerytury i renty z tytułu niezdolności do pracy, ani nie spełniał warunków wymaganych do przyznania emerytury lub renty. Nie miał bowiem udokumentowanych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią tylko rok i 7 miesięcy oraz 15 dni. Ojciec Skarżącej nie udokumentował ponadto 30 lat okresów składkowych, (decyzja ZUS z [...] grudnia 2020r. o odmowie przyznania prawa do renty rodzinnej po zmarłym ojcu - k. 13 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że organ ustalił też, że Skarżąca otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, jak również rentę socjalną w wysokości 1525 zł. Te same świadczenia otrzymuje również niepełnosprawny brat Skarżącej (k. 18 akt administracyjnych). Po drugie Prezes ZUS uwzględnił ww. okoliczności faktyczne, wynikające z akt administracyjnych przy zastosowaniu przepisu prawa materialnego - art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Tym samym nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Już bowiem sam tytuł Działu VI u.e.r.FUS, w którym znajduje się art. 83 ust. 1, mówi o szczególnym charakterze świadczeń w nim regulowanych. Ten szczególny charakter świadczenia determinuje albo jego przyznanie, albo odmowę jego przyznania. Rację miał więc Prezes ZUS, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że renta rodzinna w drodze wyjątku może być przyznana ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Po trzecie zauważyć należy, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że świadczenia w drodze wyjątku, w tym renta rodzinna, mogą być przyznane jedynie wówczas, gdy ww. warunki są spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4729/21 wyraźnie wskazał, że świadczenie to może być przyznane "w drodze wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej (LEX nr 3334608). Po czwarte, jakkolwiek Sąd podziela stanowisko Skarżącej, prezentowane w uzasadnieniu skargi, że przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS nie posługuje się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazuje badać Prezesowi ZUS czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania, tym niemniej kryterium to pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do okoliczności poszczególnych spraw i jest stosowane przy ocenie, czy zachodzące w niej okoliczności mają charakter szczególny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że choć przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, to należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 marca 2022r. sygn. akt III OSK 2408/21; 15 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 2248/12; 19 maja 2011r. sygn. akt I OSK 292/11; 7 października 2021r. sygn. akt I OSK 4478/21 – dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wówczas ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie, na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie art. 83 u.e.r.FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 ww. ustawy. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (por. np. ww. wyrok NSA z 23 marca 2022r. sygn. akt III OSK 2408/21). Sąd poglądy te podziela i uznaje za własne oraz podkreśla, że świadczenie określonego w art. 83 u.e.r.FUS ma uznaniowy charakter i o jego przyznaniu decyduje wyłącznie Prezes ZUS, mając na względzie przesłanki wynikające z tego przepisu oraz ustalony stan faktyczny sprawy. Przesłanki, którymi ma kierować się Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę świadczenia "w drodze wyjątku" przesądzają także o charakterze ww. świadczenia. Art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w u.e.r.FUS do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. 4. Sąd, reasumując stwierdza, że skoro z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca otrzymuje rentę socjalną w wysokości 1525 zł, prawidłowe i zgodne z art. 80 k.p.a. było przyjęcie przez Prezesa ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżąca nie wypełnia jednej z przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. - braku niezbędnych środków utrzymania. Tym samym nie przysługuje Skarżącej uprawnienie do otrzymania wsparcia specjalnego, przewidzianego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, finansowanego z budżetu państwa. Sąd podziela zatem stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że przyznana Skarżącej renta socjalna, choć nie jest wystarczająca do zaspokojenia wszystkich potrzeb Skarżącej, co sygnalizowano w uzasadnieniu skargi, nie pozwala przyjąć, że Skarżąca "nie posiada niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 u.e.r.FUS. Tym samym zasadne było wydanie przez Prezesa ZUS decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej renty rodzinnej w drodze wyjątku, gdyż akta sprawy wskazują, że Skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze - nie można przyjąć, że Prezes ZUS naruszył art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Analogiczne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie Sądów Administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1279/16, na podstawie którego utrzymano w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1624/15 (oba orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). 5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.