II SA/Wa 394/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA -Adam Lipiński Protokolant - asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, * zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego A.H. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wykonaniu wniosku A. H. z dnia [...] marca 2006 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] poinformował wyżej wymienionego, że sprawa mieszkaniowa dotycząca wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w M. [...] m. [...] nie może być pozytywnie rozpatrzona. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił skarżącemu wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w M. [...] m. [...], zaś Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 270/09, oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/09, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu [...] września 2009 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej już na wstępie "decyzji" Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i dołączył do powyższego wniosku odwołanie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że organ pismem z dnia [...] marca 2006 r. poinformował go o wszczęciu postępowania administracyjnego i choć pismo to nie zawiera słowa "decyzja" i przewidzianego w art. 107 k.p.a. pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia, to jednak jest decyzją. Na uzasadnienie swojej tezy powołał się na stanowisko judykatury i skonstatował, że skoro pismo owo zawiera oznaczenie organu wraz z jego podpisem, datę, oznaczenie pisma, wskazaną postawę prawną oraz uzasadnienie i rozstrzygnięcie: "sprawa mieszkaniowa (...) nie może być pozytywnie rozpatrzona", to tym samym zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go, jako decyzję. Ponieważ organ nie zawarł w tej decyzji pouczenia o prawie, terminie i sposobie odwołania, to takiego odwołania nie wnosił, a decyzja ta – wobec upływu terminu z art. 129 § 2 k.p.a. – stała się ostateczna. Natomiast o powyższym fakcie dowiedział się z lektury skargi kasacyjnej od powołanego już wyżej wyroku sporządzonej przez jego pełnomocnika w dniu [...] września 2009 r. i zatem zachował termin, o jakim mowa w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdził, że nie jest prawnikiem i w związku z tym nie jest obeznany z zawiłościami sprawy oraz nie był zorientowany, że powyższe pismo może być decyzją administracyjną. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści art. 58 k.p.a., przywrócenie terminu możliwe jest po spełnieniu łącznie wszystkich występujących w nim przesłanek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu i chociaż brak pouczenia o terminie wniesienia odwołania może w konkretnych okolicznościach faktycznych stanowić taką przesłankę, ale wówczas należy badać wszystkie okoliczności sprawy. Mianowicie postępowanie w sprawie toczyło się od [...] marca 2006 r. i w sytuacji, gdy skarżący złożył odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z dnia [...] listopada 2008 r., to tym samym musiał on sobie zdawać sprawę z zasad, jakie obowiązują w postępowaniu, tym bardziej, że składał środek odwoławczy osobiście. Jednocześnie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – w sposób szeroki opisał formę decyzji administracyjnej konstatując, że najistotniejszym jej składnikiem jest osnowa, czyli rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zatem powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną, bowiem organ w dalszym ciągu dokonywał czynności procesowych jak np. zbieranie materiału dowodowego. Reasumując, powyższe pismo miało jedynie charakter informacyjny i nie zawierało jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie od pisma, które nie stanowiło decyzji, to organ był zobligowany treścią art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność. W skardze na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2009 r. podczas, gdy postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tymi decyzjami zostało wszczęte [...] sierpnia 2008 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na ocenę okoliczności sprawy, uzasadniających odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 oraz art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było zawinione przez niego, podczas gdy akt administracyjny, od którego wniesiono odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie nosił miana decyzji administracyjnej, choć taki charakter posiadał oraz nie zawierał pouczenia o prawie, sposobie i terminie odwołania. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi WAM w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z takich dokumentów, jak: zawiadomienie z dnia [...] marca 2006 r. ([...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2006 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2008 r., decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]), decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]), odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2009 r. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2009 r. ([...]). W uzasadnieniu stwierdził natomiast, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa WAM nr [...] zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2008 r., o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz treść samej decyzji, jak i odpowiedź na skargę. Z kolei postępowanie w sprawie pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. rozpoczęło się w roku 2006, kiedy to pismem z dnia [...] marca 2006 r. poinformowano go o wszczęciu w dniu [...] marca 2006 r., postępowania administracyjnego. W dalszej części podał, że organ w żaden sposób nie wykazał, na czym brak staranności miał polegać przy uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zaś brak pouczenia przez organ ewidentnie świadczy o braku jego winy, a postępowanie i decyzje, na które powołuje się organ i mające świadczyć o znajomości przez niego prawa, zostały wydane znacznie później, aniżeli decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. i nie wiedział on, że decyzja owa stanowi faktyczny akt administracyjny. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, m.in. niedopuszczalność odwołania. Może ona wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z tych przyczyn obejmuje, m.in. brak przedmiotu zaskarżenia. W tym miejscu należy zatem odwołać się do cytowanego już w stanie faktycznym sprawy, postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], który na mocy cytowanego wyżej art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od "decyzji" Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Dodać ponadto należy, że postanowienie to zostało zaskarżone do Sądu i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 356/10, oddalono skargę. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ podał, że "decyzja" ta nie nosi charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi jedynie pismo o charakterze informacyjnym, a ponadto nie zawierało jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego, zaś konkludując stwierdził, iż skoro wniesiono odwołanie od pisma niebędącego decyzją, to należało postanowić, jak w sentencji. Natomiast w myśl art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Zauważyć więc należy, że przywrócenie terminu jest instytucją prawa procesowego, która spełnia funkcję ochronną strony przed skutkami uchybienia terminu do podjęcia przez nią określonych czynności procesowych. Taką zatem rolę pełni ona również w razie ewentualnego niezachowania terminu przez stronę lub przez uczestników postępowania do wniesienia odwołania od decyzji. Jednakże – skoro organ w podanym już wyżej postanowieniu nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania – to całkowicie zbytecznym i niedopuszczalnym było wydawanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia tegoż odwołania. Logiczną bowiem konsekwencją uznania niedopuszczalności odwołania jest uznanie, że dokonanie tej czynności procesowej nie przysługiwało skarżącemu. Innymi słowy, nie można było w ogóle zajmować się kwestią ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, kiedy owo odwołanie jest z innych powodów niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 230 § 1, cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.