II SA/Wa 400/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N., małoletnich M. N. i M. N. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego D. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. N., małoletnich M. N. i M. N. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego D. N. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. N. oraz małoletnich M. i M. N. (skarżących) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] przez Panią A. N. oraz małoletnich M. i M. N., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że: Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] listopada 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez Panią A. N. oraz jej małoletnich synów – M. N. i M. N.. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] przez Panią A. N. oraz małoletnich M. i M. N.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] został przydzielony Panu S. N.. Do zamieszkiwania z wyżej wymienionym uprawnieni zostali: H. N. - żona oraz syn – W. N.. Po śmierci głównego najemcy Pana S. N. oraz Pani H. N. w lokalu pozostała ich wnuczka Pani A. N., która obecnie zamieszkuje w nim wraz z małoletnimi synami M. N. i M. N.. W związku ze złożonym w dniu [...] września 2017 r. przez Panią A. N. wnioskiem o przekształcenie istniejącego stosunku prawnego w najem na czas nieoznaczony lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskującą, że jest ona osobą nieuprawnioną do zajmowania lokalu pozostającego w dyspozycji Policji i w związku z tym organ nie może wyrazić zgody na zrzeczenie się prawa jego dyspozycji. Jednocześnie organ poinformował, że lokal ten ma charakter służbowy i w przypadku zajmowania go przez osoby nieuprawnione, winien być zwolniony w celu przydzielenia uprawnionemu funkcjonariuszowi Policji. Wobec niezastosowania się do powyższego, Komendant Wojewódzki w [...] w dniu [...] października 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o opróżnieniu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o ustalenie, czy Pani A. N. jest uprawniona do świadczeń emerytalnych lub rentowych MSW zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu funkcjonariuszy Policji (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1626 ze zm.). Na podstawie pisma z dnia [...]października 2022 r. uzyskał informację, że Pani A. N. nie figuruje w ewidencji czynnej i archiwalnej świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu [...] października 2022 r. Pani A. N. ponownie złożyła wniosek o weryfikację uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego i ponownie organ poinformował, że w związku z brakiem uprawnień i toczącym się w sprawie opróżnienia lokalu postępowaniem, wniosek nie będzie podlegał weryfikacji. Organ w trakcie postępowania ustalił także, że Wnioskodawczyni ma dwoje dzieci: M. i M. N. oraz, że ich ojcem jest Pan D. N., zamieszkały w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego organ ustalił, że niniejsze postępowanie dotyczy także małoletniego M. N.. Jednocześnie, organ o tym fakcie poinformował ojca dzieci - jako przedstawiciela ustawowego małoletnich. W toku postępowania ustalono także, że Pani A. N. nie figuruje i nie figurowała w ewidencji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ jako właściciel nieruchomości położonych na terenie miasta [...], w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu [...] ziemskiego, natomiast Pan D. N. figuruje jako współwłaściciel domu jednorodzinnego położonego w [...], przy [...]. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. Pani A. N. oraz Pan D. N. zostali poinformowani o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2023 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Pani A. N. i Pana D. N. dotyczące wniosku o ustalenie, że Pani A. N. wstąpiła w stosunek najmu po swoim dziadku, a w konsekwencji o umorzenie postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] przez Panią A. N. oraz małoletnich M. i M. N.. Od powyższej decyzji strony odwołały się do Komendanta Głównego Policji, który po przeanalizowaniu sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienie stało się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie i na skutek uwzględnienia skargi, podlegało rozpoznaniu przez organ administracji. Biorąc pod uwagę powyższe Komendant Główny Policji zważył, co następuje. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Przedmiotowe mieszkanie znajduje się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia legalności zobowiązania stron do opróżnienia zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego. Prawnomaterialną podstawę wydanych decyzji stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, według którego, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Z tej też przyczyny zagadnienie posiadania przez stronę postępowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego jest kluczowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawem. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których właścicielami nie są. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Prawo do jego dysponowania jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Podnieść należy, że nie stanowi okoliczności spornej to, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest lokalem, który pozostaje w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] prawidłowo ustalił w niniejszej sprawie, że wypełniona została teza przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co obligowało organ do wydania decyzji o opróżnieniu i wydaniu przez stronę zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej wyżej ustawy, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji. Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Według zaś art. 29 ust. 1 z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.ll. z 2020 r. poz. 723) prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strona postępowania była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby jej w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji. Żadnego z tych warunków strona jednak nie spełniła, przez co utraciła prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wobec wygaśnięcia tego prawa. Tym samym decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma charakter decyzji związanej. Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na tej podstawie jest konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Organ nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego, lecz przeciwnie, związany jest dyspozycją powołanego przepisu, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego - obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu. W konsekwencji, w sytuacji wypełnienia tezy przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, organ obowiązany jest wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a od takiego rozstrzygnięcia nie może go zwolnić prawidłowe stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli. Podkreślono, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. W drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny wymienieni w decyzji własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Pani A. N. jest obecnie osobą nieuprawnioną do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], zajmuje go zatem bez tytułu prawnego, a w świetle przepisów ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji obowiązana jest do opróżnienia tego lokalu i wydania go Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]. Wskazano, że art. 691 k.c. nie ma zastosowania do lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach Policji. Przepisy odrębne, które zostały wyżej przywołane, kwestie uprawnień do takich lokali i zasad ich opróżniania regulują w sposób zupełny oraz odmienny, przewidując w tym zakresie tryb administracyjny, nie zaś cywilnoprawny. Skoro zaś Pani A. N. nie była i nie jest funkcjonariuszem Policji, ani też emerytem lub rencistą policyjnymi oraz nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, to nie zalicza się do grupy osób, które posiadają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, które wcześniej posiadał zmarły funkcjonariusz Policji. Pani A. N. nie może uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego po swoim dziadku. Tego tytułu nie może także uzyskać w oparciu o powyższy przepis art. 691 k.c., ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w sprawach mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Umowa zawarta przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej z dziadkiem strony w 1981 r. potwierdzała tylko warunki najmu osoby uprawnionej - funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji uzasadniająca opróżnienie przez Panią A. N. i małoletnich M. i M. N. zajmowanego lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji - na podstawie administracyjnej decyzji związanej. W tym stanie rzeczy słusznie Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w jego dyspozycji przez osoby, która nie posiadają do niego prawa. Ponadto wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK29/16, opub. W OTK-A 2017/75, w którym na pytanie o to, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r., poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania wtoku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Podkreślono, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ponadto strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4A ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Organ odniósł się również do zarzutów odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili: rażące i oczywiste naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w zw. art. 16 Kpa, skutkujące nieważnością decyzji, polegające na wydaniu decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy w obrocie pozostaje - co prawda nieprawidłowe, ale do dzisiaj nie uchylone i ostateczne - postanowienie tego samego organu o nr [...] roku z dnia [...] lipca 2023 roku, stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania na decyzję I instancji, która - przynajmniej póki co - także jest ostateczna, co skutkuje wydaniem ponownej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu powyższego, zaskarżonej decyzji zarzucili również: 1) prowadzące do nieważności postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 89 i 95 ust. 3 ustawy o Policji w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ce/no- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. i 626 z późn. zm.), polegające na prowadzeniu sprawy nie należącej do kognicji organów administracji, w sytuacji, w której organ ustalił (błędnie), że osoby, co do których wydał decyzję nigdy nie były uprawnione do zajmowania lokalu, a w takiej sytuacji sprawa o eksmisję winna być rozpoznawana przez sąd powszechny, 2) prowadzące do nieważności postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 Kpa przez brak zapewnienia udziału w sprawie D. N., który w lokalu zamieszkuje - co prowadzi do wydania decyzji niewykonalnej, gdyż orzeczenie obowiązku opuszczenia lokalu przez małoletnie dzieci ww. - bez jednoczesnego orzeczenia obowiązku opuszczenia lokalu przez ich ojca - jest bezskuteczne, 3) związane z powyższym: naruszenie art. 95 ust. 4 Ustawy o Policji, który nakazuje wydawać decyzję o opróżnieniu lokalu w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu, podczas gdy D. N., który aktualnie mieszka w spornym lokalu (i mieszkał w nim w chwili wydawania decyzji I i II instancji) nie został nawet zawiadomiony o wszczęciu postępowania, ani nie dano mu możliwości czynnego udziału w sprawie, 4) naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji brak ustalenia, czy postępowanie administracyjne toczy się względem wszystkich osób, których udział jest konieczny w sprawie, pomimo powzięcia informacji o zamieszkiwaniu w lokalu D. N., 5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 Kpa przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. poprzez brak dogłębnego i samodzielnego zbadania, czy w sprawie ma zastosowanie art. 691 Kc i czy A. N. posiada tytuł prawny do spornego lokalu, w postaci umowy najmu lokalu, W związku z powyższym domagali się: 1) stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, względnie uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i stwierdzenie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, 2) wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, 3) przyznanie od Organu no rzecz każdego ze Skarżących zwrotu kosztów postępowania - wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek miało to miejsce z innych powodów niż podniesione w skardze, które to zarzuty w tym wypadku - ze względu na wady i charakter rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie - nie były przedmiotem rozważań Sądu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu przez skarżących, która to decyzja została wydana pomimo funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji uwzględnia skargę na decyzję, to może także stwierdzić jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 85/12 (dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jest to o tyle istotne, że oznacza także eliminację z obrotu prawnego decyzji ze skutkiem prawnym ex tunc. W takiej sytuacji zbędna byłaby w tym zakresie dalsza kontrola sądu pierwszej instancji dotycząca ewentualnego naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Dlatego też sąd powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z kolei art. 156 § 2 Kpa stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (patrz np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05, dostępny jw.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, dostępnym jw.). Przepis art. 127 § 1 Kpa przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. "W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozpatrując odwołania organ II instancji w pierwszej kolejności sprawdza, czy skarżący złożył odwołanie w terminie oraz, czy odwołanie spełnia warunki formalne stawiane tego typu pismom. Z tego co jest wiadome Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 1626/23) dnia [...] lipca 2023 r. Komendanta Głównego Policji wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., tak więc postanowienie to skonsumowało treść odwołania skarżących z dnia [...] maja 2023 r. W ocenie Sądu prowadzenie postępowania odwoławczego bez odwołania oznacza wadliwość tego postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 Kpa) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Jeszcze raz należy podkreślić, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi to w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy organ, wydając decyzję, czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji zdawał sobie sprawę z funkcjonowania, w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. w obrocie prawnym postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Posiadał również wiedzę, że postanowienie to skarżący uczynił przedmiotem skargi do Sądu, a mimo tego ponownie rozpatrzył wniesione przez skarżących odwołania powołując się na fakt, że do uchybienia terminu nie doszło. W takiej sytuacji organ winien poczekać na wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienie o uchybieniu terminu, a następnie rozpoznać odwołanie, czego w tej sprawie zabrakło. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji jako co najmniej przedwczesnej. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Komendant obowiązany będzie prawidłowo rozpatrzyć sprawę w drugiej instancji, uwzględniając skutecznie wniesione odwołanie (gdyż postanowienie o uchybieniu terminu zostało uchylone przez Sąd a wyrok w tej sprawie jest prawomocny (II SA/Wa 1626/23). W ten sposób organ odwoławczy zapewni realizację obowiązku ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w jej całokształcie (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) oraz końcowo rozstrzygnie, czy zachodzą podstawy do opróżnienia lokalu przez skarżących. Z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji analiza pozostałych zarzutów skargi byłaby co najmniej przedwczesna. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..