II SA/Wa 402/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r. oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako Szef ABW) decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji wywiadu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1136, 1834 i 1860); zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW oraz § 6 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1000), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] przyznajacej P. R. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 10,70 zł dziennie począwszy od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. (doręczonym organowi [...] czerwca 2019 r.) P. R. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w [...] o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej za 2018 r. Z uwagi na toczące się wówczas przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem w przedmiocie utraty przez wnioskodawcę [...] lipca 2017 r. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydanymi w tym zakresie decyzjami Szefa ABW, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1644/21, a także w wykonaniu wytycznych zawartych w tym wyroku polegających m.in. na przeprowadzeniu oględzin dwóch domów jednorodzinnych, w ramach toczącego się dalej postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Szef ABW postanowieniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie Szef ABW decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] orzekł o przyznaniu P. R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r. Pismem z [...] września 2023 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzeniem sprawy od powyższej decyzji podając, że organ nie uwzględnił odsetek za opóźnienie, jakie przysługują funkcjonariuszowi w związku z wieloletnim opóźnieniem spłaty świadczeń. Ponadto wskazał, że wobec tego, iż ustawa o ABW oraz AW nie przewiduje odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń na rzecz funkcjonariuszy, a dopiero w sierpniu 2023 r. zasądzono mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r., to w tej sytuacji należą się mu odsetki za opóźnienie za cały okres aż do momentu wypłaty świadczenia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef ABW z [...] stycznia 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że roszczenie wnioskodawcy o zapłatę odsetek od nieterminowej wypłaty świadczenia pieniężnego jest w pełni niezasadne. Przepisy ustawy o ABW oraz AW, jak również wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznają organowi ABW kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie świadczenia pieniężnego. Zaznaczył, że Sąd Najwyższy zwracał już uwagę, że stosunek administracyjnoprawny od cywilnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji. Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny. Zdaniem Sądu Najwyższego, funkcjonariusz służb mundurowych nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 K.p., lecz jest funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno-prawnego. Brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek oraz do Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym dla dochodzenia tego uprawnienia. Ponadto w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r. Sąd Najwyższy uznał, że roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym, a obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny wobec obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Podobny pogląd był wyrażany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1992 r., sygn. akt II SA 1208/92 - OSP 1994, nr 11, poz. 200), w którym podano, że w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych roszczenia wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego nie mają charakteru roszczeń cywilnych. Pogląd ten spotkał się z aprobatą W. Sanetry (glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1992 r., sygn. akt II SA 1208/92 - OSP 1994, nr 11, poz. 200 -1. 1), którego zdaniem, jeżeli świadczenie główne nie ma charakteru cywilnoprawnego, to przepisy Kodeksu cywilnego (art. 481) nie mogą stanowić wystarczającej podstawy dla powstania prawa do odsetek za opóźnienie w realizacji określonego świadczenia pieniężnego. Warto jednak zwrócić uwagę, że w tego typu sytuacjach może się zdarzyć, że skarżącemu zamyka się faktycznie drogę sądową (W. Czerwiński: glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1997 r., sygn. II SA 1099/97, "Prokuratura i Prawo" 1998, nr 10, s. 104). Podobny pogląd został zaaprobowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, LEX nr 47756, w której stwierdzono, że "sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej". Odnosząc się zaś do wniosku P. R. w przedmiocie okresu w jakim przypadać miałyby mu odsetki organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone na skutek toczącego się postępowania w sprawie utraty przez wnioskodawcę uprawnienia do równoważnika pieniężnego za 2017 r. toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w związku z czym, na podstawie art. 103 K.p.a. został wstrzymany bieg terminów przewidzianych prawem. Organ po wykonaniu zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję przyznającą mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r. Reasumując organ stwierdził, że żądanie przez wnioskodawcę odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczenia za cały okres aż do momentu wypłaty świadczenia jest naruszeniem prawa podmiotowego i nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R. wniósł o uchylenie decyzji Szefa ABW z [...] stycznia 2024 r. nr [...], zobowiązanie organu do wypłaty odsetek z tytułu nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. od dnia jego wymagalności do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. art. 77 i art. 107 K.p.a. - zasady praworządności i słusznego interesu strony, poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że nie należą się odsetki za opóźnioną wypłatę przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r., b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu, w szczególności poprzez sprzeczne wskazanie, że jego roszczenie ma jednocześnie charakter cywilnoprawny i administracyjny, przez co nie przysługuje mu roszczenie o odsetki, c) art. 7 i 8 K.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez wydanie niekorzystnej dla strony decyzji w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. 2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez nieprzyznanie mu odsetek za okres, w którym nie otrzymywał równoważnika, podczas gdy organ był zobowiązany do tego ze względu na cel istnienia tej regulacji tj. zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny, b) § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poprzez niewypłacenie mu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, wypłatę równoważnika z opóźnieniem i w konsekwencji uznanie, że za opóźnioną wypłatę nie przysługują mu odsetki za opóźnienie. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił cztery wykluczające się stanowiska, tj. po pierwsze żaden z przepisów ustawy o ABW oraz AW nie stanowi o możliwości przyznawania funkcjonariuszom odsetek za opóźnienie w wypłatach ekwiwalentów; po drugie stosunek między organem a funkcjonariuszem jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, wobec którego zastosowania nie mają przepisy prawa cywilnego - funkcjonariusz nie może więc wytoczyć żadnego powództwa cywilnego o odsetki za opóźnienie; po trzecie organ powołuje się na orzecznictwo, z którego wynika, że skoro roszczenie dotyczy odsetek powstałych w związku z łączącym strony stosunkiem administracyjnoprawnym, to ewentualne odsetki powinny być dochodzone również na drodze administracyjnej; po czwarte organ przywołuje orzecznictwo dotyczące tego, że rozpoznawanie spraw dotyczących odsetek za opóźnienie w zw. ze stosunkiem służbowym łączącym funkcjonariusza, a organem nie jest sprawą administracyjną należącą do właściwości organów administracji publicznej. Zaznaczył, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli ani on, ani jego rodzina nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny jest zatem świadczeniem ekwiwalentnym, które ma rekompensować funkcjonariuszowi i jego rodzinie brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi ABW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego w sposób wyraźny wskazuje, że wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w okresach miesięcznych. Rozporządzenie nie przewiduje żadnego innego modelu wypłacania równoważnika pieniężnego aniżeli okresów miesięcznych. W niniejszej sprawie wypłata nie była dokonywana w takiej formie - organ wypłacił ją po kilku latach, bez żadnej regularności, tym samym nie przyczynił się do spełnienia podstawowej funkcji pełnionej przez równoważnik, tj. zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny. W ocenie skarżącego równoważnik powinien przysługiwać mu z mocy prawa, czyli być wypłacany comiesięcznie. Przepis § 4 pkt 5 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w przypadku, gdy on sam lub wspólnie z członkiem rodziny, o którym mowa w art. 103 ustawy o ABW oraz AW zajmuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny stanowiący odrębną nieruchomość będący jego własnością lub współwłasnością. Tymczasem nigdy nie zajmował i nie zajmuje odziedziczonych nieruchomości, zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci w [...] przy ul. [...], odziedziczone udziału nie spełniają norm zaludnienia, a w domu przy ul. [...] nie miał możliwości zamieszkiwania z uwagi na wykonywane przez M. M. uprawnienia wynikające z przysługującej jej służebności osobistej - prawa dożywotniego nieodpłatnego korzystania przez nią z całego znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego. Tym samym spełniał wszystkie przesłanki, aby świadczenie otrzymywać i zwłoka w wypłacaniu przez organ nie była w żaden sposób uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Choć argumentacja organu w kwestii zasadności żądania przez skarżącego wypłat odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia nie jest trafna, to nie rzutuje na poprawność samego rozstrzygnięcia – przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r. Z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - P.p.s.a.) wynika, iż sąd administracyjny nie może orzec na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a tego Sąd się w niniejszej sprawie nie dopatrzył. W istocie skarżący nie kwestionuje zaskarżonej decyzji o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2020 r. i ustalenia jego wysokości lecz podnosi, że kwestionowana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. Odnosząc się zatem do żądania przyznania decyzją administracyjną ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o ABW oraz AW, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznają organowi ABW kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Taki przypadek ma miejsce w pragmatyce wojskowej. Przepis art. 434 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 248) stanowi, iż w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Analogicznego uregulowania nie zawierają jednak przepisy pragmatyki służbowej funkcjonariuszy ABW. NSA w wyroku z 17 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 493/08 (wszystkie powołane wyroki są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odniósł się do kwestii przyznania odsetek za zwłokę w decyzji administracyjnej wyjaśniając, iż: "W obowiązującym prawie nie ma przepisu, który stanowiłby generalną podstawę dla domagania się od organu administracji publicznej na drodze postępowania administracyjnego zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, w szczególności objętego prawem budżetowym, na analogicznych zasadach przewidzianych na gruncie prawa cywilnego w odniesieniu do wierzytelności pieniężnych, a więc roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (art. 481 k.c.). Na przeszkodzie dla odpowiedniego stosowania względem organu administracji publicznej przepisu art. 481 k.c., jako podstawy do zasądzenia odsetek, stoi publicznoprawny, nie zaś cywilnoprawny, charakter należności budżetowych, którymi zarządza organ. Ponadto takie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 481 k.c. względem organu administracji publicznej byłoby trudne do pogodzenia z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w myśl którego zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Z tych względów tylko wyraźny przepis prawa, którego brak, mógłby stanowić podstawę dla domagania się na drodze postępowania administracyjnego od organu administracji publicznej przyznania odsetek lub odszkodowania w związku z nieterminowym przyznaniem dotacji lub innego świadczenia o charakterze publicznoprawnym". Mając zatem na uwadze, że ustawa o ABW oraz AW nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi ABW stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r. sygn. sygn. akt I OSK 1467/13). Mając powyższe wywody na względzie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zamieszczenie w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy odsetek za zwłokę powodowałoby, że w tej części decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej, a w konsekwencji obarczona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić skargę jako niezasadną.