II SA/Wa 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spraw.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.i D.G. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową E. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą to decyzją odmówił małoletnim J. i D. G. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślił, że przyznanie renty na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: – wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał również, że powołany przepis może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członków rodziny zmarłego. Organ wskazał, że z art. 83 ww. ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa doświadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów wynika, że ojciec dzieci na przestrzeni 39 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 1 rok, 7 miesięcy i 8 dni. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ubezpieczonego udokumentowano jedynie 8 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych wobec wymaganych do przyznania świadczenia 5 lat. Ponadto ustalono, że w okresach od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 1999 r., od 9 lipca 2000 r. do 1 listopada 2004 r. i od 16 czerwca 2006 r. do 6 sierpnia 2013 r. tj. do dnia śmierci ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ustalony udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy musi w niewielkim stopniu odbiegać od okresu wymaganego do przyznania świadczenia w trybie zwyczajnym, jak również powinien być to okres znaczący na przestrzeni całej aktywności zawodowej. W przeciwnym razie naruszone zostałyby zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez przyznawanie świadczeń o podobnej wysokości osobom o diametralnie niekiedy różnym stażu ubezpieczeniowym. Dodatkowo Prezes ZUS wskazał, że okoliczności wykonywania przez ojca prac bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, podniesiona przez wnioskującą E. G., matkę J. i D., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można traktować jako okoliczność usprawiedliwiającą brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, co stoi w sprzeczności z założeniem solidarności ubezpieczonych, a konsekwencją takiego rodzaju zatrudnienia może być odmowa przyznania świadczeń. Organ wskazał również, że przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu której wskazała ona na trudną sytuację materialną odbijającą się na poziomie utrzymania dzieci. Wskazała, że jej zmarły mąż podejmował prace dorywcze bez zarejestrowania z uwagi na brak ofert z Urzędu Pracy i był to jedyny sposób zarobku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że 39-letni w chwili śmierci ojciec dzieci wykazał łącznie 1 rok, 7 miesięcy i 8 dni ubezpieczenia, z czego na 10-lecie oceniane do uprawnień przypada 8 miesięcy i 29 dni. Ojciec dzieci podjął pracę w 21 roku życia, a w latach 1997-1999, 2000-2004 i 2006-2013 (do zgonu) brak jest wszelkiego ubezpieczenia. Ponadto okresy zatrudnienia męża skarżącej były krótkie i nieregularne, a dodatkowo nie zostało w żaden sposób udowodnione, że przerwy w ubezpieczeniu wynikały ze szczególnych okoliczności. Odnosząc się do podnoszonego przez E. G. argumentu podejmowania przez A. G. zatrudnienia bez rejestracji, organ podtrzymał stanowisko, wedle którego nie stanowi to szczególnej okoliczności, która umożliwiałaby przyznanie świadczenia. W opinii organu historia ubezpieczeniowa w sprawie wskazuje na brak zainteresowania w podjęciu legalnego zatrudnienia przez A. G., jak również ignorowanie konsekwencji braku nabycia uprawnień ubezpieczeniowych. Natomiast skarżąca, obarczając odpowiedzialnością za taki stan rzeczy pracodawców, którzy nie chcieli zatrudniać męża na umowę o pracę, nie wskazuje tych pracodawców, jak również nie załącza wspominanych w skardze "umów śmieciowych", co poddaje w wątpliwość ich istnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynika bowiem, że prawo do świadczeń w niej przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dzieci, a następnie przez same dzieci. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył prawa wydając decyzje o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, 39-letni, ojciec małoletnich J. i D. G. wykazał łącznie 1 rok, 7 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych, z czego na 10-lecie oceniane do uprawnień przypada 8 miesięcy i 29 dni. Znajdująca się w aktach sprawy Karta przebiegu zatrudnienia A. G. z dnia 30 września 2013 r. wskazuje, że okresy ubezpieczenia męża skarżącej były często przerywane i charakteryzowały się krótkotrwałością. Najdłuższe udokumentowane zatrudnienie wynosiło 8 miesięcy i 7 dni, a wiele z wykazanych okresów było zaledwie kilkudniowych. Ponadto od dnia 15 czerwca 2006 r. do dnia śmierci brak jest jakiegokolwiek udokumentowanego okresu ubezpieczeniowego, co nie pozostaje bez wpływu na ogólną ocenę uprawnień ubezpieczeniowych męża skarżącej, a co za tym idzie jej dzieci. Ponadto ze zgromadzonych w aktach sprawy świadectw pracy dotyczących A. G. (k. 26-29) wynika, że powodem rozwiązywania zawartych z nim umów o pracę było zaistnienie przewidzianej w art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy przesłanki ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W świadectwie pracy wystawionym przez [...] s.c. umieszczono wprost adnotację o porzuceniu pracy. Stawia to w negatywnym świetle dbałość męża E. G. o utrzymanie zatrudnienia, a tym samym zabezpieczenie prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie nie zostały wskazane żadne okoliczności szczególne w postaci przykładowo orzeczenia o częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy w stosunku do A. G., które uniemożliwiałyby mu podjęcie zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym, bądź usprawiedliwiałyby przerwy w wykonywaniu pracy wskazane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji. Jedynymi okolicznościami wskazywanymi przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również w skardze do sądu administracyjnego, były kwestie podejmowania zatrudnienia przez męża skarżącej bez rejestracji z uwagi na obchodzenie przez pracodawców przepisów o ubezpieczeniach i oferowanie jedynie umów cywilnoprawnych lub wprost "pracy na czarno". Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że świadczenie pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne łączy się z konsekwencją braku nabycia uprawnień do uzyskania świadczeń z tego ubezpieczenia wynikających. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że świadome zatrudnienie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Tak samo nie stanowi okoliczności szczególnej wykonywanie prac dorywczych bez odprowadzania składek (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 435/01, Lex nr 55034). Warto także zauważyć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 23 września 2005 r., I OSK 92/05 stwierdził, że pomimo, iż określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane osobom, które nie spełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności", to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów albo też wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 402 – 403, ale nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. Zatem zgodzić się należy z organem, że skarżąca, pomimo powoływania się na okoliczności dotyczące podejmowania prób zatrudnienia przez męża, nie przedstawiła wskazywanych przez siebie umów, przez co uniemożliwiła organowi nawet próbę ustalenia, czy faktycznie świadczył on pracę, który to fakt nie został zgłoszony do ubezpieczenia. Nie negując trudnej sytuacji materialnej rodziny E. G. zaistniałej po śmierci jej męża, jednoznacznie należy wskazać, że stanowi ona zaledwie jedną z wskazanych powyżej przesłanek przyznania świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Jak zostało natomiast wskazane powyżej, niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, aby możliwe było przyznanie świadczenia. Reasumując, wskazać należy, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i zasadnie uznał, że w sprawie nie została spełnione warunki uprawniających do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.