II SA/Wa 415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. D. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania małoletniej M. D. – reprezentowanej przez matkę I. D. – renty rodzinnej po zmarłym ojcu w trybie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1440 ze zm.). Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślił, że przyznanie renty na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: – wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał również, że powołany przepis może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Jednocześnie zaznaczono, że przedmiotem badania w postępowaniu jest nabycie uprawnień przez osobę zmarłą, jako że renta rodzinna jest pochodną świadczenia ewentualnie jej przysługującego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na przestrzeni 61 lat życia ojca dziecka zgromadzono okres 22 lat, 1 miesiąca i 15 dni okresów składkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym został udowodniony okres wynoszący tylko 1 rok i 5 miesięcy okresów składkowych. Jednocześnie wskazano, że w okresach od 19 czerwca 1991 r. do 3 sierpnia 1993 r., od 15 kwietnia 1994 r. do 3 listopada 2002 r., od 1 stycznia 2003 r. do 31 marca 2005 r., od 1 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2008 r. oraz od 1 sierpnia 2009 r. do śmierci ojca dziecka w dniu 21 lutego 2013 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 18 lat nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, gdy do wymaganego stażu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo powinien być usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Prezes ZUS wskazał, że nie została spełniona przesłanka zaistnienia okoliczności szczególnych, w wyniku których zmarły ojciec dziecka nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż po utracie pracy w wyniku likwidacji zakładu ojciec dziecka podejmował zatrudnienie nieobjęte ubezpieczeniem na budowach czy w gospodarstwach rolnych, Prezes ZUS wskazał, że podejmowanie takiego zatrudnienia jest świadomym wyborem osoby, która powinna się liczyć z jego konsekwencjami w postaci braku nabycia uprawnień do świadczeń z FUS. Jednocześnie zauważono, że sytuacja taka nie może zostać uznana za okoliczność szczególną, gdyż bezrobocie i trudności w znalezieniu pracy są dość częstym zjawiskiem i traktowanie ich jako samoistnych przesłanek do przyznania renty w drodze wyjątku skutkowałoby upowszechnieniem takiego świadczenia. Ponadto podniesiono, że wskazywana okoliczność złego stanu zdrowia ojca dziecka nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Dodatkowo ustalenie niezdolności do pracy nie może opierać się jedynie na deklaracjach osoby zainteresowanej, lecz musi zostać potwierdzone w sposób co najmniej wysoce uprawdopodabniający taką okoliczność. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes ZUS przyznał, że przedstawiona sytuacja materialna wnioskującej jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na powyższą decyzję I. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że ojciec dziecka przez ostatnie lata życia zmagał się ze śmiertelną chorobą nowotworową, w związku z którą był niezdolny do pracy, oraz posiadał orzeczenie komisji lekarskiej o niepełnosprawności. Ponadto podejmowanie przez niego pracy "na czarno" wynikało ze zlikwidowania zakładu pracy i braku możliwości podjęcia legalnego zatrudnienia. Jednocześnie podkreśliła, że na przestrzeni życia ojca małoletniej przez długi czas odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, które w tej chwili powinny posłużyć dziecku w sytuacji, gdy zostaje ono bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zwrócono uwagę, że w trakcie postępowania nie poparła ona swoich twierdzeń dotyczących choroby ojca dziecka złożeniem jakiejkolwiek dokumentacji lekarskiej potwierdzającej tą okoliczność. Ponadto wskazano na brak udowodnienia działań mających na celu przerwanie stanu pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym, poza rejestracją w Urzędzie Pracy, która jednakże obejmowała okres jedynie 6 lat, na 18 lat pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny bada legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punku widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77§ 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę skupił się przede wszystkim na wskazaniu przerw w ubezpieczeniu ojca dziecka, oraz legitymowaniu się przez niego okresem ubezpieczenia wynoszącym 22 lata, 1 miesiąca i 15 dni, a także okresem ubezpieczenia w okresie 10-lecia wynoszącym 1 rok i 5 miesięcy okresów składkowych, na wymagane minimum 5 lat. Jednocześnie wskazano na długie okresy niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu przez ojca dziecka skarżącej oraz brak działań zmierzających w celu zmiany tej sytuacji, oraz podkreślono świadomy wybór podejmowania pracy bez ubezpieczenia. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, ustalenie jedynie powyższych okoliczności jest niewystarczające dla podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia dotyczącego nabycia uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Sąd zgadza się z prezentowanym przez Prezesa ZUS stanowiskiem, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku musi opierać się na ustaleniu, iż brak nabycia uprawnień do niego w trybie zwykłym stanowił konsekwencje zaistnienia szczególnych okoliczności, których ubezpieczony nie mógł pokonać, pomimo dołożenia wszelkich starań. Jednakże w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący tego, jakie były przyczyny braku nabycia uprawnień. Prezes ZUS ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż brak jest orzeczenia o niezdolności do pracy, co miało świadczyć o braku zaistnienia okoliczności, których skarżący nie mógł przezwyciężyć. W aktach sprawy istotnie brak jest jakiegokolwiek orzeczenia lekarza orzecznika ZUS dotyczącego W. D.. Nie zbadano również, pomimo zasygnalizowania tej okoliczności przez skarżącą, czy zmarły W. D. faktycznie cierpiał na chorobę nowotworową, a jeżeli tak, to jaki miała ona wpływ na możliwości podjęcia przez niego aktywności związanej z ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale także sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, lub takie, gdy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, albo jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Stanowisko takie NSA przedstawiło w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. I OSK 978/14, a także w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 383/11, czy też z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 733/08. Zauważyć należy, że ojca dziecka dotyczyło wiele z wymienionych powyżej warunków. Po pierwsze, zmarł on w wieku 61 lat. Zamieszkiwał na terenie powiatu [...], w którym stopa bezrobocia utrzymywała się w latach 2009-2013 na poziomie ok. 20%, co przewyższało zarówno średnią stopę bezrobocia dla województwa [...], jak i dla całego kraju. Jeśli dołączyć do tego potencjalną okoliczność zapadnięcia na chorobę nowotworową, zasadnym wydaje się uznanie, iż zmarły mąż skarżącej mógł mieć istotne problemy ze znalezieniem zatrudnienia z uwagi na jego nieatrakcyjność dla potencjalnych pracodawców. Zatem, w ocenie Sądu, niezbędnym jest wyjaśnienie przez organ w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, czy stan zdrowia ojca starającej się o rentę w drodze wyjątku M. D. miał wpływ na jego możliwości nabycia uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Poczynienie tych ustaleń pozwoli na pełną ocenę, czy w sprawie została spełniona przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a w konsekwencji, czy możliwym jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie jej dziecku świadczenia w drodze wyjątku, Sąd wyjaśnia, że nie leży to w jego kompetencjach. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie zaś kryterium słusznościowym. Decyzja podjęta w postępowaniu administracyjnym zależy od organu, natomiast rolą Sądu jest sprawdzenie, czy nie naruszono w procesie jej podejmowania przepisów prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).