II SA/Wa 427/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] opatrzonej datą [...] stycznia 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (opatrzoną datą [...] stycznia 2024 r.) nr [...] odmawiającą W. D. udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. W. D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii/skanu zawiadomienia o sposobie zakończenia skargi (art. 238 k.p.a.) znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod pozycją nr [...], [...], [...] w roku 2023. W ocenie organu odwoławczego, wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, zaś Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Główny Policji zaakceptował następnie stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zasadne było wydanie decyzji odmownej z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnego prawa do prywatności osób trzecich. Treści znajdujące się w konkretnych, enumeratywnie wyznaczonych we wniosku zawiadomieniach zawierają bardzo newralgiczne dane o osobach fizycznych, w tym powody wniesienia skargi przez taką osobę, zakres i okoliczności spraw konkretnych osób, które łączą się z postępowaniem skargowym prowadzonym przez Policję, jak i czynności podejmowane w indywidualnych sprawach tych osób. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieważności decyzji I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w związku z niepodpisaniem przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ odwoławczy zwrócił uwagę na odformalizowanie trybu dostępu do informacji publicznej względem typowego postępowania administracyjnego. Podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. Dodatkowo, Komendant Główny Policji zwrócił uwagę na to, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] kwalifikuje się do sprostowana w zakresie daty wydania. Organ odwoławczy potraktował wskazaną w decyzji datę jej wydania, tj. "[...] stycznia 2024 r." jako oczywistą omyłkę, która nie rzutuje na meritum sprawy, zatem nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do udostępnienia informacji publicznej, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (art. 238 k.p.a.), znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod pozycją rejestru nr [...], [...], [...] w roku 2023, które pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólne i abstrakcyjne. Organ nie odniósł się z osobna do każdego ze sprawozdań i nie ujawnił, co było przedmiotem poszczególnych postępowań skargowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podnosząc, że działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3219/21 oraz z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1398/23, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj., gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji również do postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co - w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek - oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16; z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2957/17; z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18; z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 88/18). Jeśli zatem tak, jak w rozpatrywanej sprawie, organ I instancji zamierzał wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.). Tymczasem, z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany przez W. D. pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie kwestionował podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, że wniosek z dnia [...] grudnia 2024 r. nie został przez wnioskodawcę podpisany. Należy ponadto wskazać, że w świetle przepisów u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy organ I instancji ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.