II SA/Wa 43/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r., którą to decyzją odmówił B.S. , działającej w imieniu małoletniej córki K., przyznania renty rodzinnej po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm. (dalej ustawa emerytalna) – jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: • jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; • nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; • nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; • nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, iż ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes ZUS zaakcentował, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Dlatego w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po zmarłej osobie. Odnosząc powyższy przepis do stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że warunki wskazane w art. 83 ustawy, nie zostały łącznie spełnione. Podniósł, że 41-letni, w chwili powstania niezdolności do pracy, ojciec dziecka wykazał łącznie 10 lat i 9 miesięcy ubezpieczenia oraz dodatkowo 5 lat i 3 miesiące opłacania składek w KRUS. W latach 1991-1992 i 1997-2000 (do dnia powstania niezdolności do pracy) ojciec dziecka pozostawał poza ubezpieczeniem i - w ocenie organu - nie znaleziono okoliczności o charakterze szczególnym, uzasadniających przerwy w zatrudnieniu i ubezpieczeniu. Stwierdził, że po ustaniu zatrudnienia w dniu 31 stycznia 1991 r. do objęcia ubezpieczeniem rolnym w dniu 1 stycznia 1992 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto po ustaniu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w dniu 31 marca 1997 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 27 sierpnia 2000 r. tj. przez ponad 3 lata, ojciec dziecka nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zakwestionowała słuszność decyzji Prezesa ZUS. Wskazała, że ze względu na wzrok jest jej się ciężko poruszać, i że czeka na przeszczep rogówki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści lego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań, dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kp.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kp.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków utrzymania. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie bezspornym jest, że K. S. jest dzieckiem zmarłego D.S., który podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Jest więc pozostałym po nim członkiem jego rodziny i ze względu na wiek nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Konieczne natomiast jest poddanie stanu faktycznego sprawy ocenie pod kątem szczególnych okoliczności i środków utrzymania, jakimi rodzina dysponuje, dla zbadania, czy są to środki niezbędne. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego, staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W ocenie Sądu, Prezes ZUS nie odniósł się do przerw w ubezpieczeniu ojca dziecka, które spowodowane były, jak podniosła skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, chorobą nieleczoną od 1990 r. To, że lekarz orzecznik ZUS ustalił u ojca dziecka całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji dopiero od dnia [...] sierpnia 2000 r., nie oznacza automatycznie, że zmarły ojciec małoletniej był w stanie do tego czasu świadczyć pracę. Przyjęcie tego typu fikcji prawnej wypacza intencje ustawodawcy, zawarte w omawianym art. 83 ustawy emerytalnej. Oceniając zaistnienie przesłanek z art. 83, organ winien rozważyć, czy bezpośrednio przed datą zgonu ojciec dziecka był w stanie świadczyć pracę (dotyczy zgonu nagłego), czy też rodzaj choroby świadczy, że do uniemożliwienia świadczenia pracy doszło na długo przed datą orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (k – 16 akt adm.). W ocenie Sądu, organ nie dokonał też wnikliwej oceny w zakresie zbadania adekwatności ubezpieczenia do wieku ojca. Analizy wymaga także przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Nieprzedstawienie szczegółowych danych i wyliczeń w tym zakresie jest uchybieniem organu, który nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS uzupełni materiał dowodowy w wyżej wskazanym zakresie i ponownie oceni i rozważy, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do przyznania małoletniej renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.