II SA/Wa 480/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o. o. z siedzibą W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącą odmowy wpisu Przedszkola [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez m. st. Warszawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. Sp. z o. o. reprezentowana Prezesa Zarządu K. O. złożyła w dniu [...] września 2012 r. do Biura Edukacji Urzędu [...] W. zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] W. Przedszkola [...] wraz z następującymi załącznikami: statutem przedszkola, listą pracowników pedagogicznych zawierającą dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, kopią umowy najmu lokalu, zobowiązaniem do dostarczenia pozytywnej opinii Komendy Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego, informacją o warunkach lokalowych, kopią odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie organ pismem z dnia [...] października 2012 r. stwierdził braki w złożonej dokumentacji i wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia, poprzez złożenie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, opinii Komendanta Straży Pożarnej dopuszczających lokal [...] do działalności przedszkola, a także uzupełnienia listy pracowników pedagogicznych. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawca podał dane oraz posiadane kwalifikacje osób planowanych do zatrudnienia. Ponadto wniósł o niezwłoczne dokonanie wpisu, zarzucając jednocześnie Urzędowi naruszenie zasad prawa i interesu wnioskodawcy. W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Biura Edukacji Urzędu [...] W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. wydał decyzję nr [...] , którą odmówił dokonania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] W. z uwagi na fakt, że nie wszystkie wymagane dokumenty dotyczące zgłoszenia zostały uzupełnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania K. O. do [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji [...] Kurator Oświaty stwierdził, że K. O. nie przedłożył w zgłoszeniach do ewidencji dokumentów wymaganych w art. 82 ust. 2 pkt 3 d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), ani też nie uzupełnił braków na wezwanie Biura Edukacji Urzędu [...] W. Pan K. O. nie przedłożył w zgłoszeniu do ewidencji dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi warunek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 d cytowanej ustawy o systemie oświaty. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga pozwolenia państwowego nadzoru budowlanego. Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu może być wydane po uzyskaniu wymaganych przepisami szczegółowymi pozwoleń lub opinii innych organów, przy zachowaniu trybu określonego w art. 32 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu, a w piśmie uzupełniającym z dnia [...] marca 2013 r. zarzuciła organowi niedotrzymanie miesięcznego terminu do dokonania wpisu, wydanie decyzji bez wcześniejszego wszczęcia postępowania w sprawie, braku wezwania spółki do uzupełnienia skargi o treść uzasadnienia przed wydaniem decyzji oraz niewłaściwe zinterpretowanie przepisu ustawy i zobowiązanie wnioskodawcy do przedstawienia opinii sanepidu i straży pożarnej. Wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. Sp. z o. o. z siedzibą W. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Pozwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 Kpa, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 Kpa odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo niepodpisane. Pogląd taki wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 63 Kpa "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru i "w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny." Wskazać ponadto należy, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 ust. 3a Kpa) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 Kpa, o ile jest znany adres wnoszącego podanie. Brak ten można więc uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienia podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem. Tak więc, gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo niepodpisane przez osobę wnoszącą to odwołanie bądź w formie pisemnej, bądź w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego certyfikatu, to oznacza to, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 308/09 (LEX nr 559912). Prawidłowe działanie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego winno nastąpić w ten sposób, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, powinien wezwać stronę odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji jako jedyny jest uprawniony do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131 – 133 Kpa (zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania, samokontrola, obowiązek przesłania akt wraz z aktami sprawy). Jedynie odwołanie spełniające wymogi formalne może ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 Kpa autokontroli. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, stosownie do postanowień zawartych w art. 133 Kpa. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 Kpa winien zbadać dopuszczalność tego rodzaju odwołania. W niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty nie tylko nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego bądź przez podpisanie odwołania przez reprezentującego spółkę Prezesa Zarządu, bądź też poprzez opatrzenie tego pisma, wniesionego drogą elektroniczną, bezpiecznym podpisem elektronicznym, ale rozpoznał sprawę w trybie art. 127 § 2 Kpa, dopuszczając się w ten sposób naruszenia ww. przepisów postępowania, gdyż w sytuacji braku wezwania o uzupełnienie braku formalnego wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powyższe uchybienie organu uniemożliwia Sądowi odniesienie się co do meritum sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.