II SA/Wa 480/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przydziału [...] M. P. lokalu mieszkalnego o nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona – [...] M. P. do dnia [...] stycznia 2024 r. pełnił służbę stałą w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej na stanowisku dyrektora biura. Organ podał, że w dniu [...] lipca 2020 r. strona wystosowała do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Pismem o sygn. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. organ zwrócił się stosownie do dyspozycji art. 76 ust. 4 pkt 2 ustawy o PSP do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zgodę na przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. W odpowiedzi na wyżej wskazane pismo, zgoda została udzielona. Organ wskazał, że w jednym z poprzednich miejsc pełnienia służby (KP PSP w [...]) stronie przyznano decyzją o sygn. [...] pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Na gruncie sprawy o przydział lokalu mieszkalnego w świetle dyspozycji art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP zachodziła konieczność zwrotu pomocy finansowej. Postępowanie zostało zakończone wydaniem wadliwej decyzji o sygn. [...] z dnia sierpnia 2021 r. Zwrot pomocy finansowej nastąpił po wydaniu decyzji o przydziale lokalu, czego dowodem jest zaświadczenie o zwrocie pomocy finansowej o sygn. [...] z dnia [...] lipca 2022 r., zgodnie z którym zwrot nastąpił dnia [...] czerwca 2022 r. Organ wskazał, że decyzja z [...] października 2024 r. o sygn. [...] została doręczona stronie [...] października 2024 r. Strona złożyła pismo adresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem KGPSP zatytułowane odwołanie ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo zostało nadane przesyłką poleconą w dniu [...] listopada 2024 r. W dniu [...] listopada 2024 r. niepodpisane jednostronicowe pismo zostało doręczone do organu. W odpowiedzi na wezwanie strona pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. tj. w terminie zakreślonym przez organ, przesłała dwa podpisane egzemplarze odwołania datowanego na [...] listopada 2024 r. (doręczone organowi [...] grudnia 2024 r.). W uzasadnieniu strona zarzuciła decyzji KPSP z dnia [...] października 2024 r. rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe ich zastosowanie. Strona wskazała, że z uwagi na treść art. 157 § 1 k.p.a. KGPSP nie może we własnym zakresie wydać decyzji w przedmiocie nieważności decyzji wydanej przez KGPSP, a co za tym idzie doszło do naruszenia procedury wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a., ponadto — w ocenie strony — przepisy prawa materialnego nie wskazują, że KGPSP jest organem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności w stosunku do własnych decyzji. Strona odniosła się ponadto do przepisów prawa materialnego i wskazała, że sposób wykładni art. 82 ustawy o PSP opiera się nie na literalnej treści przepisu, ale na wykładni — językowej, systemowej i funkcjonalnej. KGPSP utrzymując w mocy własną decyzję wskazał, że jest centralnym organem administracji publicznej, co wynika wprost z art. 9 ustawy o PSP, a w związku z tym na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej. Organ wyjaśnił, że stwierdził nieważność decyzji KGPSP o sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. opierając się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie KGPSP decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa i co za tym idzie wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP strażakowi przydziela się lokal mieszkalny, jeżeli zwróci pomoc finansową uzyskaną w poprzednim miejscu pełnienia służby. Norma prawna jest skonstruowana warunkowo, przydziela się lokal mieszkalny pod warunkiem zwrotu pomocy finansowej. Tym samym zachodziła konieczność zwrotu przez M. P. pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe, z której skorzystał pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Na dzień wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego strona nie dokonała zwrotu pomocy finansowej przyznanej jej w poprzednim miejscu pełnienia służby. Zwrot pomocy finansowej nastąpił po przydziale lokalu, co stanowiło przesłankę do uznania jej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji, stwierdzenia nieważności. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ nie znalazł przesłanek do uchylenia decyzji o sygn. [...] z dnia [...] października 2024 r. w całości lub w części, ani do umorzenia przedmiotowego postępowania. W chwili przydziału lokalu mieszkalnego objętego sprawą, strona nie spełniała przesłanek do jego otrzymania. Decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2024 r. i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wadliwość w zakresie zarówno w zakresie prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, chyba że organem wydającym decyzję jest minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. w przypadku organu administracji jakim jest KGPSP organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw administracji. Zatem KGPSP nie może stwierdzić nieważności własnej decyzji - bo nie jest organem do tego uprawnionym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów o właściwości, co skutkuje nieważnością zarówno skarżonej decyzji jak i decyzji z dnia [...] października 2024 r. zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 127 k.p.a. § 1 i § 2 w związku z § 3 a contrario przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia – w tym przypadku do ministra właściwego do spraw administracji. Skarżący zarzucił organowi błędne pouczenie, iż stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do KGPSP. Co za tym idzie również w zakresie wydania skarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów o właściwości co skutkuje nieważnością skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2025 r. zgodnie z dyspozycją art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego zarówno skarżona decyzja jaki i decyzja z dnia [...] października 2024 r. oparte są o dokonanie wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stojącej w sprzeczności z utrwaloną i ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny. Skarżący podniósł, że sprawie organ wydając pierwotną decyzję działał na podstawie istniejącego i obowiązującego przepisu materialnego art. 82 ustawy o PSP, zatem organ mógł oprzeć się jedynie na przesłance rażącego naruszenia prawa w procesie wydawania decyzji. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 82 ustawy o PSP nie wskazuje, że zwrot pomocy mieszkaniowej ma być dokonany przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący wskazał, że w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie i był organowi znany w momencie wydania decyzji, zaś ocena stanu prawnego (ustalenie treści normy prawnej) wymaga procesu wykładni, którego efekt nie jest oczywisty i jednoznaczny, to nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa, a więc o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. KGPSP, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2025 r. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2024 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 19 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że Komendant Główny PSP wszczął postępowanie nieważnościowe w sprawie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą w punkcie 1 przydzielił M. P. lokal mieszkalny o nr [...] położony w [...] przy ul. [...]. Zauważyć należy jednocześnie, że w punkcie 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ zobowiązał wymienionego do zwrotu pomocy finansowej na zakup lokalu w terminie do dnia [...] czerwca 2022 r. pod warunkiem uchylenia niniejszej decyzji w przypadku niewykonania obowiązku zwrotu pomocy finansowej. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie zaś do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Natomiast zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Natomiast dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., decydujący jest stan prawny na dzień wydania decyzji nieważnościowej. Właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (v. postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 92/08 LEX nr 574917 oraz z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11 LEX 966262). Stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1443) centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Niewątpliwie użyte przez ustawodawcę sformułowania: organizacji krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej odnosić należy do kompetencji i zadań Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Państwową Straż Pożarną powołuje się jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń; 2) organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń; 3) wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze; 4) kształcenie kadr dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz powszechnego systemu ochrony ludności; 5) nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych; 6) prowadzenie prac naukowo-badawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności; 7) współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych; 8) współdziałanie ze strażami pożarnymi i służbami ratowniczymi innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 9) realizacja innych zadań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych na zasadach i w zakresie w nich określonych. Zatem, powyższe nie odnosi się do spraw przydzielenia lokalu mieszkalnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nadto, według art. 32 ust. 3 ustawy o PSP, od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W ocenie Sądu powyższe odnieść należy również do trybu nadzwyczajnego, albowiem nadal przedmiotem sprawy nie są kwestie organizacji krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, czy ochrony przeciwpożarowej (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1715/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o PSP, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a jako centralny organ administracji rządowej jest on właściwy jedynie w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. W świetle powyższego, właściwym organem nadzorczym w rozumieniu art. 157 k.p.a. jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2025 r. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2024 r., wydane zostały z naruszeniem art. 19 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec powyższych ustaleń Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.