II SA/Wa 487/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym aktem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2023 r., którą umorzono postępowanie, dotyczące zastosowania wobec p. W. D., zwanej dalej "Funkcjonariuszem", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz - pismem z [...] września 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, - decyzją z [...] października 2018 r. organ odmówił wyłączenia stosowania wobec Funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; w następstwie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano ją w mocy - orzeczeniem z [...] października 2018 r., - po wniesieniu przez Funkcjonariusza skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ten - wyrokiem z 17 września 2020 r. (sygn. akt II Sa/WA 2781/19) - uchylił kwestionowaną decyzję oraz ją poprzedzającą (z 22 października 2018 r.), - niezależnie od tego - 11 lipca 2023 r. - wpłynęło do organu pismo (datowane 10 lipca 2023 r.), z Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej "ZER") z informacją, że Funkcjonariusz złożył odwołanie do sądu od decyzji z [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury - wydanej na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej; Sąd Okręgowy we Wrocławiu - wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. (sygn. akt VIII U 234/19) - zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że ustalił Funkcjonariuszowi prawo do emerytury policyjnej od [...] października 2017 r. w kwocie wypłacanej do [...] września 2017 r.; apelację od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny we Wrocławiu - wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt III AUa 219/22), - organ emerytalny - stosownie do sentencji prawomocnego wyroku - wydał 10 lipca 2023 r. decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury dla Funkcjonariusza; wypłacono mu wyrównanie należnych świadczeń, - uwzględniając to - decyzją z [...] lipca 2023 r. - umorzono postępowanie prowadzone z wniosku Funkcjonariusza z uwagi na jego bezprzedmiotowość - wobec faktu, że nie podlega regulacjom art. 15c ustawy zaopatrzeniowej - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Funkcjonariusz wskazał, że [...] lipca 2023 r. zwrócono mu różnicę w zakresie świadczenia emerytalnego - z jednoczesnym jego przywróceniem w pełnym wymiarze; spowodowało to negatywne skutki finansowe - obarczenie podwyższonym podatkiem dochodowym; ponadto wypłacono tylko faktyczną różnicę pomiędzy kwotą należną a emeryturą po obniżeniu - bez uwzględnienia odsetek ustawowych - mimo, że odebranie świadczeń emerytalnych nastąpiło bez winy Funkcjonariusza; wniesiono o wydanie decyzji z uwzględnieniem korzystnego dlań wyroku o sygn. akt II SA/WA 2781/19, - analizując sprawę organ zważył, co następuje, - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ – w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach - może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a, - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ bada zaistnienie zarówno przesłanek przedmiotowych, jak i podmiotowych postępowania; w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu ugruntował się pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego – skutkującego brakiem możliwości załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia); "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (...)." (tak: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, 13 wydanie, Warszawa 2014, str. 437), - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania - odpowiednio w całości albo w części, - bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych; zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania; o bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, gdy nie ma konkretnej sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ byłby władny, a jednocześnie zobligowany - na podstawie przepisów prawa materialnego - podjąć rozstrzygnięcie (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Łd 1187/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA", oraz przywołane w nim orzecznictwo NSA), - sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej - w formie decyzji administracyjnej - ingerencji organu administracyjnego; bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak: wyroki WSA o sygn. akt I SA/Wa 27/08, II SA/Kr 1170/10 i 177/13, oraz II SA/Gl 573/14 – dostępne w CBOSA), - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (tak wyroki WSA o sygn. akt II SA/Gl 881/14, I SA/Bd 543/15, II SA/Kr 901/15, II SA/Wa 2903/14 – dostępne w CBOSA), - co wynika z akt sprawy, wniosek Funkcjonariusza dotyczył zastosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,  - do organu wpłynęło pismo informujące, że - na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu - zmieniono decyzję Dyrektora ZER z [...] października 2017 r. w ten sposób, że przyznano Funkcjonariuszowi prawo do emerytury policyjnej - poczynając od [...] października 2017 r. - w kwocie ustalonej z pominięciem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej; stosownie do sentencji wyroku wydano [...] lipca 2023 r. decyzję o ponownym ustaleniu Funkcjonariuszowi wysokości policyjnej emerytury, - ponieważ zgodnie z tą informacją - przekazaną przez ZER - Funkcjonariusz nie podlega regulacji prawnej z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, umorzono postępowanie prowadzone z jego wniosku, - postępowanie zainicjowane wnioskiem Funkcjonariusza stało się bezprzedmiotowe w całości; zmienił się bowiem stan faktyczny sprawy i nie istnieją już podstawy prawne do jego rozpoznania - w związku z tym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej; zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 116/23 - dostępny w CBOSA), gdzie orzekano w tożsamej sprawie: "(...) Wobec prawomocnego wyroku sądu powszechnego przyznającego skarżącemu prawo do emerytury, poczynając od [...] października 2017 r. z pominięciem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, bezprzedmiotowe w świetle art. 105 Kpa stało się orzekanie przez organ o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że podobne stanowisko zawarł tutejszy Sąd w prawomocnych wyrokach: z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/21, z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2797/21, z 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 872/22 [...]. Zasadnicze znaczenie w tej kwestii, jak słusznie wskazał organ, ma fakt, że zgodnie z dokumentacją przekazaną przez ZER MSWiA, skarżący nie podlega już regulacjom zawartym w art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (...)", - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do ustalania wysokości emerytury - w tym do orzekania na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej; akt ten nie nadaje mu żadnych uprawnień w zakresie ustalania świadczeń; właściwym do prowadzenia postępowania we wskazanym przez wnioskodawcę przedmiocie i dokonywania rozstrzygnięć w tym zakresie jest Dyrektor ZER; od jego decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, służy prawo wniesienia odwołania do właściwego sądu okręgowego; wszelkie zatem zastrzeżenia odnośnie jego decyzji - niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym - Funkcjonariusz mógł zgłosić w postępowaniu odwoławczym, - prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne ma odmienną podstawę prawną - nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia; jedynie wyłączenia stosowania przepisów, decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach, - w związku z tym - ponieważ Funkcjonariusz nie podlega już regulacjom zawartym w art. 15c ustawy zaopatrzeniowej - organ podtrzymał rozstrzygnięcie decyzji z [...] lipca 2023 r. W skardze Funkcjonariusz, wyniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – o włączeniu stosowania wobec Funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej - wobec zaniechania wykonania wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2781/19. Zarzucono także przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Sprawę tę wyłączono do rozpoznania pod odrębną sygnaturą akt. (II SAB/Wa 429/24). W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.: - w decyzji w ogóle nie odniesiono się do wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2781/19; jedynie do wydanego po upływie niemalże trzech lat orzeczenia Sądu Apelacyjnego (o sygn. akt III AUa 219/22); Funkcjonariusz zwrócił się do organu: "o wydanie decyzji, która w konsekwencji będzie uwzględniała powyższe fakty w zakresie uchylonych decyzji i będzie zgodna z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]", - Sąd winien zbadać zgodność z prawem materialnym podjętej w sprawie decyzji - w tym, czy organ nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego", a - przy podejmowaniu decyzji - nie złamano zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., oraz respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, - wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego z wniosku Funkcjonariusza postępowania po tak długim czasie od uprawomocnienie się wyroku jest skandaliczne; zwłaszcza, że uprzednie decyzje wydano z naruszeniem prawa; orzeczono o tym w prawomocnym wyroku, - wyrównanie należnego Funkcjonariuszowi świadczenia to przychód za lata ubiegłe; do nienaliczenia i niewypłacenia świadczenia doszło w zupełnie innym stanie prawnym, gdy obciążenie podatkiem dochodowym i składką na ubezpieczenie zdrowotne było ukształtowane inaczej – korzystnie, - wyrównanie świadczenia nastąpiło jednorazowo w 2023 roku; w efekcie należna kwota wyrównania jest dużo niższa w porównaniu z kwotą obciążeń podatkowych, które wynikały z przepisów obowiązujących w latach 2017-2023 wypłacona jednorazowo w 2023 roku kwotę wyrównania uszczuplono o składkę zdrowotną - naliczaną od kwoty brutto; wyższa jest też zaliczka na podatek dochodowy; wypłata wyrównania za kilka lat spowodowała bowiem, że już w lipcu 2023 roku nastąpiło przekroczenie drugiego progu podatkowego; w następstwie tego - przez okres kolejnych miesięcy - pobierano od Funkcjonariusza podwyższony podatek dochodowy, - Dyrektor ZER wypłacił Funkcjonariuszowi tylko kwotę, stanowiącą różnicę pomiędzy należną a faktycznie wypłaconą emeryturą po obniżeniu; nie wypłacono odsetek za opóźnienie w wypłacie pełnej kwoty świadczenia emerytalnego, mimo że odebranie świadczeń emerytalnych w pełnym wymiarze nie nastąpiło z winy Funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono prawa. W uzasadnieniu skarżonego aktu prawidłowo przywołano istotne okoliczności stanu faktycznego, przemawiające za koniecznością umorzenia wszczętego wnioskiem Funkcjonariusza postępowania - wobec treści art. 105 § 1 K.p.a. - w tym stosowne poglądy, wyrażone w tym względzie w piśmiennictwie i judykaturze. Wobec uprzedniego, szerokiego zreferowania stanowiska organu, jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje za własne. Wobec zarzutów skargi należy dodać jedynie, co następuje. W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne. Funkcjonariuszowi obniżono uposażenie w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, zaś następnie - wobec stosownego orzeczenia sądowego - przywrócony je do wysokości uprzedniej, dokonując wyrównanie za okres, gdy wypłacano je w niższej kwocie. Celem prowadzenia postępowania administracyjnego, wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jest z kolei ustalenie, czy w przypadku określonego funkcjonariusza wystąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające odstąpienie od reguł ogólnych ustawy zaopatrzeniowej, co do obniżenia uposażenia - wyrażonych w art. 15c, 22a i 24a. Nie jest natomiast celem prowadzenia danego postępowania - kończonego rozstrzygnięciem o charakterze władczym - wyłącznie ocena służby funkcjonariusza, czy to na rzecz totalitarnego państwa (np. w kontekście krótkotrwałości czy charakteru), ani warunków jej pełnienia na rzecz państwa demokratycznego (np. z narażeniem życia). Ewentualne sformułowanie określonych konstatacji w danym zakresie determinuje wyłącznie potrzeba ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku od reguł ogólnych obniżenia uposażenia - przewidzianych ustawą zaopatrzeniową. W myśl, wyrażonej art. 6 K.p.a. zasady legalizmu, mającej także rangę normy konstytucyjnej – tak art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – organ administracji może działać tylko w granicach prawa. Dotyczy to również sfery wydawania władczych rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) w rozumieniu art. 104 K.p.a.. Wynika stąd, że gdy nie ma obiektywnie podstaw do rozważania ewentualnego zastosowania wyłączenia, przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, prowadzenie postępowania wobec konkretnego wniosku nie znajduje żadnego uzasadnienia. Pogląd taki ugruntował się też w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wskazał trafnie organ w uzasadnieniu skarżonego aktu. Poza granicami danej sprawy musi pozostać natomiast kwestia ogólnego czasu procedowania przed organem wobec wniosku - trwania postępowania - w tym ewentualnie występującej w nim przewlekłości. Może być to przedmiotem rozważanie wyłącznie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania, gdy skutecznie ją wniesiono. Nie mają znaczenia w tym postępowaniu także podniesione w skardze kwestie powoływanych negatywnych skutków - z perspektywy interesów majątkowych Funkcjonariusza - wynikających z uprzedniego obniżenia mu świadczeń a następnie ich przywrócenia wraz z jednorazową wypłatą wyrównania, bez odsetek. Wykracza to poza granice sprawy, gdzie przedmiotem rozważań może być wyłącznie umorzenie postępowania w kwestii zastosowania wyjątku od zasady obniżenia wynagrodzeń. W rozpatrywanym przypadku - co bezsporne - na dzień wydania zaskarżonego aktu nie pozostawało w obrocie orzeczenie o obniżeniu Funkcjonariuszowi wynagrodzenia. Odnosząc się do zarzutu niewykonania wytycznych, sformułowanych w wyroku o sygn. akt II Sa/WA 2781/19, należy wskazać, że były one wiążące jedynie do czasu zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania, w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), nie wiążą, gdy zmianie uległy istotne okoliczności faktyczne sprawy – jak w rozpatrywanym przypadku. Kwestia oceny służby Funkcjonariusza, którą wyrażono w wyroku o sygn. akt II Sa/WA 2781/19, przestała mieć znaczenie w sprawie. Jej formułowanie przez dany organ nie znalazłoby już podstaw w żadnym przepisie prawna materialnego. Jak wskazano, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy wszak wyłącznie funkcjonariuszy, którym obniżono uposażenie. Retroaktywne działanie organu ZER - w następstwie orzeczenia sądu powszechnego o przywróceniu świadczenia w wysokości od dnia jego obniżenia - skutkuje tym, że Funkcjonariusza nie można już zaliczyć do grupy osób, którym świadczenie obniżono w myśl art. 15c, 22a lub 24a ustawy zaopatrzeniowej - mogących podlegać wyjątkowi, przewidzianemu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując, orzekając w sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie powinności właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych kwestiach (są one w istocie bezsporne), jak i co do wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a., w zawiązku z ramami orzekania, wyznaczonymi przepisem prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro odpadła materialnoprawna podstawa dla wydania władczego rozstrzygnięcia w sprawie, organ miał obowiązek umorzyć postępowanie. Sąd nie dostrzegł więc - wobec zarzutów Funkcjonariusza ani też z urzędu - wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.