II SA/Wa 494/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego - stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa - A. W. wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] o zawarcie na czas nieoznaczony, kolejnej umowy najmu lokalu o większej powierzchni, bowiem umowa, którą miała zawartą wygasła z dniem [...] listopada 2014 r. Dotychczas zajmowany przez stronę lokal nr [...] przy ul. [...] składał się z 1 pokoju o powierzchni użytkowej 26,43 m2, w tym powierzchni pokoju 16,80 m2 i zamieszkiwały w nim dwie osoby - wnioskodawczyni wraz z małoletnim synem – T. W. Zainteresowana wystąpiła o lokal inny ze względu na jego zły stan techniczny (brak centralnego ogrzewania, zawilgocenie) oraz panującą w zimie niską temperaturę. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 ust.1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (ze zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (ze zm.) oraz § 16 ust.1 pkt 2 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.), wyraził zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu A. W. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że wnioskodawczyni wystąpiła o zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu, która wygasła z dniem [...] listopada 2014 r. W toku postępowania organ na wstępie wskazał, że materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy stanowił § 16 ust. 1 pkt. 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.). Organ wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Ponadto nadal znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i osiąga dochód nie przekraczający progu niedostatku. Na koncie lokalu nie występuje zadłużenie. Z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynika, że lokal nadaje się do dalszej eksploatacji, lecz generuje wysokie koszty utrzymania (ogrzewanie) z uwagi na lokalizację - parter i dwie ściany zewnętrzne. Wniosek A. W. został przedstawiony do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową. Organ przyjął, że z uwagi na poczynione ustalenia zasadnym jest wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego innego niż dotychczas zajmowany na okres 5 lat oraz rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu A. W. na liście osób oczekujących na najem lokalu (zgodnie z § 26 ust. 8 uchwały). Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., nazwanym wnioskiem o zmianę uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., A. W. wniosła o zmianę uchwały poprzez wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Podkreśliła, że nie składała wniosku o najem lokalu socjalnego, którą to umowę zawiera się na czas określony, ale wnosiła o wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], na czas nieokreślony. Następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę nr [...] domagając się jej uchylenia. Skarżąca zaznaczyła, że do wniosku dołączyła orzeczenie WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 114/11 z dnia 7 października 2011 r.), którego rozstrzygnięcie zapadło, jej zdaniem, w podobnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a dotyczyło skargi na uchwałę organu, w której organ "na wniosek skarżącej o zakwalifikowanie do wynajmu mieszkania komunalnego (tj. wynajmowanego z mieszkaniowych zasobów [...] na czas nieokreślony) - wyraził zgodę na wynajęcie skarżącej lokalu socjalnego (tj. zawarcie umowy najmu lokalu o obniżonym standardzie i metrażu zawieranej na czas określony). Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu ww. wyroku (str. 3, akapit 3) Sąd stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu inicjowane jest na wniosek strony, zawierający skonkretyzowane żądanie (co do podstawy prawnej tegoż wniosku). Zawarte we wniosku żądanie określa tym samym ramy tego postępowania. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w uzasadnieniu ww. wyroku: "organ administracji mając jasno sformułowane żądanie zawarcia umowy najmu lokalu nie może-decydować za stronę o elementach stanu faktycznego i zadecydować za nią, z której podstawy prawnej rozpozna wniosek". W związku z powyższym skarżąca wniosła o powtórne przeanalizowanie przez Zarząd możliwości zmiany skarżonej uchwały i zakwalifikowania jej do wynajmu lokalu wynajmowanego z mieszkaniowych zasobów [...] na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że skarżąca we wniosku wnosi raz o przyznanie lokalu na czas nieokreślony, aby dalej wnosić o zamianę lokalu na lokal o większej powierzchni mieszkalnej. Nadto, w trakcie postępowania wyjaśniającego złożyła oświadczenie, że prosi o najem lokalu socjalnego, "a gdy będzie taka możliwość o przyznanie lokalu na czas nieoznaczony - komunalnego". Organ stwierdził, że zgodnie z § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu i są bezdomne, lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych i w niedostatku przyznaje się prawo do najmu lokalu socjalnego. Pojęcie niedostatku zawiera § 1 pkt 27 uchwały jako posiadanie średniego miesięcznego dochodu na członka rodziny wieloosobowej nieprzekraczającego 100% kwoty najniższej emerytury. W wyniku postępowania ustalono, że skarżąca spełnia wymogi § 12 uchwały i w konsekwencji uchwałą nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] wyraził zgodę na zawarcie z nią umowy najmu lokalu socjalnego i rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem. Jednocześnie, biorąc pod uwagę stan zdrowia syna, organ ustalił, że skarżącej przyznany zostanie inny lokal, niż dotychczas jej wynajmowany, o czym poinformowano skarżącą. Od powyższej uchwały Zarządu skarżąca złożyła odwołanie domagając się zawarcia z nią umowy najmu lokalu komunalnego, na czas nieokreślony. Skarżąca podała, że nie wnosiła o najem lokalu socjalnego a o lokal komunalny. W ocenie organu skarżąca jest niekonsekwentna, bowiem we wniosku o przydział lokalu raz mówi o najmie lokalu komunalnego, a raz o zamianie na większy, aby potem występować o przydział lokalu socjalnego, a gdy będzie możliwość o lokal komunalny - co zostało opisane wyżej, aby znowu wrócić do bezwarunkowego żądania lokalu komunalnego. Powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 114/11 nie ma zastosowania, gdyż strona sama wystąpiła o lokal socjalny a późniejszej zmiany decyzji nie uzasadniła i nie wykazała, aby spełniała warunki materialne kwalifikujące ją do najmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu trudno uznać zasadność przedmiotowego wyroku. Skoro, bowiem organ jest związany żądaniem strony, to każdy ubiegający się o mieszkanie, bez względu na to czy spełnia warunki do jego uzyskania, czy nie, będzie ubiegać się o lokal mieszkalny. W ten sposób lokale socjalne nie będą zagospodarowywane, a ludzie będą oczekiwać w długich kolejkach na lokal normalny, gdy zaś je otrzymają będą generować koszty, bo nie będą w stanie opłacać kosztów czynszu najmu. Konsekwencją będzie eksmisja i dopiero w wyroku sądu będzie mógł być przyznany, bez możliwości sprzeciwu strony, lokal socjalny. Tylko, że w międzyczasie powstaną znaczne straty, a lokale ulegną degeneracji ze względu na brak środków na ich utrzymanie. Organ podniósł również, że skarżąca z obrazą art. 52 § 4 p.p.s.a. nie wezwała go do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie złożyła wniosek o zmianę uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...], ale wnosi w nim tylko o zmianę uchwały, bez stawiania jej zarzutu naruszenia prawa, co w myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. skutkuje o ważności wniesienia skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć formalną dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływana dalej jako "u.s.g.") do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza, która uchwały organów samorządu terytorialnego w przedmiocie umieszczenia na liście osób uprawnionych do najmu lokalu z publicznych zasobów mieszkaniowych uznaje za uchwały z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1201/10). Jak ponadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 452/11 zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy określa uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Z przepisu § 24 ust. 1 tej uchwały wynika, że wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby rozstrzygnięcie to miało mieć formę uchwały. Tym samym uznać należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2014 r. mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została ponadto poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (tak potraktował Sąd pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r.), na które odpowiedź została doręczona skarżącej w dniu [...] lutego 2015 r. Skarga została wniesiona z kolei w dniu 2 marca 2015 r., a więc w terminie trzydziestodniowym, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, że aby organ mógł skutecznie wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu w trybie uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., musi zostać złożony stosowny wniosek, który wytycza ramy tego postępowania. Z wniosku takiego musi wynikać żądanie strony, a więc to ona ma określić, o zawarcie umowy najmu jakiego lokalu wnosi. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2014 r. dotyczył zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na panujący w lokalu grzyb, na alergię syna oraz na wysokie koszty ogrzewania. Będąc przesłuchiwana w charakterze świadka w dniu [...] października 2014 r., (karta [...] akt) wniosła o najem lokalu socjalnego, a jeżeli będzie taka możliwość to o przydział lokalu komunalnego. Jednakże tego samego dnia, tj. również [...] października 2014 r. (karta [...] akt), skarżąca oświadczyła, iż została poinformowana o wysokości czynszu lokalu komunalnego i wskazała, że nie stanowi to dla niej przeszkody. Również notatka służbowa, sporządzona w tym samym dniu przez [...] A.Z., wskazuje, że skarżąca konsekwentnie wnosi o inny lokal na czas nieoznaczony. Organ dowolnie zaś rozpoznał ten wniosek przyznając na rzecz skarżącej lokal socjalny, a zatem przedmiot postępowania określił za stronę. Organ administracji mając jasno sformułowane żądanie zawarcia umowy najmu lokalu nie może decydować za stronę o elementach stanu faktycznego i zadecydować za nią, z której podstawy prawnej rozpozna wniosek. Tak więc, w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż organ nie był władny zmieniać żądania strony, nawet jeśli uznał, że skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania lokalu mieszkalnego, a spełnia warunki do uzyskania praw do lokalu socjalnego. Zdaniem Sądu, wydanie rozstrzygnięcia przez organ w przedmiotowej sprawie powinno być poprzedzone szczegółową analizą dotyczącą spełnienia lub nie przez skarżącą przesłanek wskazanych w uchwale Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, w zakresie dotyczącym ubiegania się o taki lokal. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] jest sprzeczna z prawem. Zachodzi więc sytuacja, o której mowa w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności, a uprawniony był jedynie orzec o niezgodności tej uchwały z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.