II SA/Wa 522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa II SA/Wa 522/18 UZASADNIENIE Pani E. R. złożyła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...], w której Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Pani E. R. w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu [...], pozostającego w dyspozycji Dzielnicy [...]. Skarżąca w dniu [...] września 2017 r. podała do protokołu z przesłuchania strony, że ostatnie stałe miejsce zamieszkania posiadała w lokalu służbowym w [...] oraz, że przyjechała do [...] w 2001 r. do pracy, przez około 8 lat zamieszkiwała w wynajętych pokojach i mieszkaniach na terenie Dzielnicy [...]. W 2009 r. skarżąca zamieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego właścicielem była jej synowa M. R. Powyższy lokal został zakupiony ze środków uzyskanych z kredytu bankowego. Z uwagi na powstałe zadłużenie z tytułu niespłacania kredytu bankowego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] udzielił przybicia własności przedmiotowego lokalu na rzecz nowych właścicieli, którzy nabyli lokal w drodze licytacji. Wszczęte zostało postępowanie eksmisyjne wobec właścicielki lokalu M. R., która na pobyt stały zamieszkuje w [...] przy ul. [...], lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. Lokal mieszkalny składa się z 2 pokoi, kuchni i łazienki - powierzchnia użytkowa wynosi 49,35 m2. W lokalu zamieszkuje skarżąca. Średni miesięczny dochód skarżącej wynosi 1.539,39 zł. Wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. o najem lokalu mieszkalnego został w dniu [...] października 2017 r. negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. Po przeprowadzeniu postępowań wyjaśniających i analizie przedstawionych dokumentów w sprawie, w dniu [...] listopada 2017 roku Zarząd Dzielnicy [...]podjął Uchwałę Nr [...], w której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Wniosek został rozstrzygnięty przez organ negatywnie na podstawie § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] z uwagi na fakt, że w zajmowanym lokalu nie występuje zagęszczenie poniżej 6m2 powierzchni mieszkalnej na osobę, oraz fakt, iż lokal zajmowany jest bez zgody właściciela. Skarżąca w dniu [...] września 2017r. złożyła w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] oświadczenie dotyczące wniosku w przedmiocie najmu mieszkania komunalnego w [...]. Wyjaśniła, że jest zameldowana i mieszka pod adresem: ul. [...], lok. [...],[...]. Wskazała, że chociaż mieszka w [...] od 17 lat to przez kilka ostatnich lat korzystając z uprzejmości właścicielki (synowej M. R.) mieszkała pod ww. adresem. Obecnie jednak lokal ten od ponad pół roku jest już własnością innej osoby, ponieważ został sprzedany na drodze licytacji. Podnosiła, że z uwagi na to, iż Komornik wszczął już działania egzekucyjne nie może przedstawić żadnej umowy najmu bowiem obecny właściciel nie wyraża zgody na zawarcie takiej umowy. W ocenie skarżącej w podjętej dnia [...] listopada 2017r. Uchwale Zarząd Dzielnicy [...] nie dość wnikliwie rozpoznał jej specyficzną sytuację lokalową i zdrowotną. Podnosiła, że nie można przedstawiać wiążącego argumentu, iż zajmuje powierzchnię powyżej 6m2 bo to nie jest to faktyczny opis sytuacji w jakiej się znalazła. Mieszkanie zajmuje bez zgody właściciela bo nie ma innej możliwości. Pani E. R. z racji niepełnosprawności utrzymuję się tylko z emerytury i nie posiada środków na najem lokalu na rynku nieruchomości. Skarżąca posiada orzeczenie o niepełnosprawności. W chwili obecnej czeka na termin drugiej operacji biodra i ma trudności w poruszaniu się. Skarżąca podnosiła, iż z uwagi na tą okoliczność, zgodnie z Uchwałą Nr l.VIII/1751/2009 Rady m.st Warszawy § 5 ust.2 pkt 3a, nie mają w jej sytuacji zastosowania postanowienia z § 4.ust. 1 tej Uchwały. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 powołanej Uchwały lokale mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Przez minimum dochodowe należy rozumieć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nieprzekraczający 160% najniższej emerytury (1.600 zł) w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty (2.200 zł) w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku. Powyższe kryteria winny być spełnione łącznie. Organ wyjaśniał, że przepis zawarty w § 22 ust. 5 wyżej wymienionej Uchwały Rady m.st. Warszawy stanowi, iż odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również informacje uzyskane w toku analizy (między innymi zamieszkiwanie w lokalu bez zgody właściciela) mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Pismem z dnia [...] września 2017 r. ([...]) Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] na podstawie art. 791 § 2 kpc wystąpił do organu w sprawie przyznania tymczasowego pomieszczenia dla skarżącej. Wniosek został przyjęty przez organ do realizacji. Skarżąca w piśmie procesowym wskazał, że pomieszczenie tymczasowe, które zostało jej zaproponowane nie spełnia podstawowych kryteriów sanitarnych. Brak w nim bieżącej wody, wspólna łazienka znajduje się na korytarzu, pomieszczenie jest zaniedbane i zdewastowane. Skarżąca do pisma dołączyła zdjęcie ww. lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga jest zasadna, albowiem organ nie dokonał rzetelnego zbadania sprawy. Niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podległych kognicji sądów administracyjnych, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie (porównaj: uchwała NSA podjęta w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OSP 4/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 866/11 i wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 908/11; WSA w Olsztynie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 649/11; WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10; WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 760/15). Dlatego skarga wymaga merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Procedowanie nad uchwałą w przedmiocie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu nie jest wprost dokonywane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ nie jest w tego typu rozstrzygnięciach związany zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia sprawy. W art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nadto w § 22 ust. 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] wyraźnie wskazano na obowiązek organu – dokonanie wnikliwej analizy wniosków. W niniejszej spawie organ naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób mający niewątpliwie istotny wpływ na jej wynik. Należy zważyć, że przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust.1 zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały należy poddać wnikliwej analizie m.in. przesłankę zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. W ocenie Zarządu Dzielnicy [...] brak zgody właściciela na zamieszkiwanie wnioskodawczyni jest jedną z przesłanek negatywnych przedmiotowego wniosku. Organ nie poddał jednak wnikliwej analizie sytuacji życiowej i mieszkaniowej wnioskodawczyni. Nie pochylił się na faktem, że Pani E. R. dotychczas zamieszkiwała pod wskazanym adresem za zgodą właścicielki (synowej M. R.). Powyższy lokal został zakupiony ze środków uzyskanych z kredytu bankowego. Z uwagi na powstałe zadłużenie z tytułu niespłacania kredytu bankowego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] udzielił przybicia własności przedmiotowego lokalu na rzecz nowych właścicieli, którzy nabyli lokal w drodze licytacji. Wszczęte zostało postępowanie eksmisyjne wobec właścicielki lokalu M. R. Tak więc wnioskodawczyni znalazła się w sytuacji, w której zajmuje lokal bez zgody właściciela nie ze swojej winy a w wyniku okoliczności na które nie miała żadnego wpływu. Poza tym wnioskodawczyni nie miała możliwości opuszczenia lokalu z uwagi na to, że nie miała gdzie zamieszkać. Niniejsza sprawa jest istotna z punktu widzenia skarżącej, albowiem dotyczy jej uprawnień mieszkaniowych, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane pobieżnie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz - co jest istotne dla wszelkich działań organów - działania w zgodzie z zobowiązującymi przepisami prawa. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania jego sprawy i dokonania przez organ zgromadzenia materiału potrzebnego do dokonania ustaleń, niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Ustalenia te z kolei powinny znaleźć miejsce w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ nie odniósł się natomiast do wskazanego stanu faktycznego, co jest istotnym i koniecznym elementem w rozpoznawaniu tego typu spraw. Przy czym organ powinien mieć na uwadze fakt, że wnioskodawczyni przez kilka ostatnich lat mieszkała u synowej M. R. (właścicielki mieszkania) za jej zgodą. Niewątpliwie sytuacja taka nadal miała by miejsce gdyby nie problemy finansowe Pani M. R., które doprowadziły do tego, że ww. straciła mieszkanie. Każdą sytuacje mieszkaniową i życiową wnioskodawcy organ ma obowiązek rozpoznać (celem należytego rozpatrzenia wniosku) indywidualnie, czego w przedmiotowej sprawie brakuje. Zwłaszcza, że stan majątkowy i dochody skarżącej wskazują jednoznacznie, że nie ma ona możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własny zakresie. Ponadto organ powinien ustalić czy w sprawie mają zastosowanie przepisy § 5 ust. 2 pkt. 3 ppkt a) i b) uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...). Skarżąca posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Organ powinien zatem ustalić czy ww. posiada jeszcze dodatkowe dokumenty dotyczące jej stanu zdrowia, na potrzeby określenia czy mają w sprawie zastosowanie ww. przepisy uchwały. Organ wskazał, iż zgodnie z § 4 powołanej uchwały lokale mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Przez minimum dochodowe należy rozumieć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nieprzekraczający 160% najniższej emerytury (1.600 zł) w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty (2.200 zł) w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku. Powyższe kryteria winny być spełnione łącznie. Wnioskodawczyni zajmuje lokal bez zgody właściciela z przyczyn od niej niezależnych (przybicie własności przedmiotowego lokalu na rzecz nowych właścicieli, którzy nabyli lokal w drodze licytacji). Zatem de facto nie posiada tytułu prawnego do zajmowania ww. lokalu. Natomiast średni miesięczny dochód skarżącej to 1 539,93 zł. Zatem przesłanki wymienione w § 4 uchwały wnioskodawczyni spełnia. Organ nie odniósł się do wskazanych kwestii ograniczając się jedynie do przytoczenia zapisów Uchwały, co stanowi naruszenie prawa wnioskodawczyni do należytej i wnikliwej oceny sprawy. Usunięcie tych wszystkich istotnych uchybień nie może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wyraźnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż sądy administracyjne w rozpoznawaniu spraw kierują się zasadą legalizmu, to znaczy, iż sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny). Zatem sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy – nie orzeka czy skarżącą należy zakwalifikować i umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego, ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego - a zatem bada także czy została zachowana zasada wyczerpującego zgromadzenia przez organ niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Z tego powodu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgromadzony przez organ materiał dowodowy był dalece niewystarczający do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze Uchwały a wykładnia przepisów dokonana przez organ nie znajdowała odzwierciedlenia w ustalony stanie faktycznym. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Zarząd Dzielnicy [...] dokona wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku niezbędnych ustaleń dowodowych i w zależności od ich wyniku, ponownie rozważy sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej. Z wyszczególnionych wyżej przyczyn uznać należy, iż zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa i dlatego zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.