II SA/Wa 522/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi ubezwłasnowolnionego całkowicie W. M. -reprezentowanego przez opiekuna prawnego B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ/ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. M. ubezwłasnowolnionego całkowicie reprezentowanego przez żonę B. M. (skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r., o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał decyzję wydaną w I instancji w mocy. Organ I instancji wskazał, że rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku odmówił przyznania świadczenia. Ustalił, że w latach 1993-1997, 2003-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wskazał, że konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem organu I instancji, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto zdaniem organu I instancji nie wykazano innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które skarżący nie miał wpływu. Podniósł, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 - ustawa emerytalna) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Organ I instancji wskazał, że z powołanego przepisu wynika, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym art. 83 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wyjaśnił organ I instancji, z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 63 lat życia udokumentowano tylko 20 lat, 3 miesiące i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano tylko 3 miesiące okresu składkowego.  W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał swoje stanowisko za prawidłowe. Organ ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji ZUS podtrzymał argumenty organu I instancji. Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Jego zdaniem w świetle art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podniósł, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu.  Skargę na powyższą decyzję organu z dnia [...] stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając brak ustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy. Wskazywał, że jest osobą chorą, która podejmowała leczenie. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na fakt, że nie został ustalony stan faktyczny to nie zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Świadczenie to nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Zaznaczyć należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142369). Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie spełnił warunków do przyznania świadczenia z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, ponieważ w okresie 10-lecia poprzedzającego datę zgłoszenia wniosku o rentę, oraz w okresie 10-lecia poprzedzającego datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganego 5-cio letniego okresu składkowego i nieskładkowego, mógł wykazać tylko 3 miesiące okresów składkowych. Skarżący uznany został za osobę całkowicie niezdolną do pracy – od daty wniosku, to jest od 62 roku życia (dokładnej daty powstania niezdolności nie można ustalić, jednak w 2003 r. był badany i wówczas był osobą zdolną do pracy). W sprawie należy zauważyć, że skarżący dotknięty jest chorobą alkoholową co zostało potwierdzone chociażby postanowieniem o ubezwłasnowolnieniu. W tym stanie rzeczy oraz wobec okoliczności przyznanej przez organ, że dokładnej daty powstania niezdolności nie można ustalić, powinien był zwrócić się do pełnomocnika o przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej leczenia skarżącego. Jak wnika z akt sądowych skarżący w marcu 2010 r. podejmował terapię. Z dokumentacji tej wynika, że skarżący "...wzmocnił też wewnętrzną motywację do leczenia. ..." (Karta informacyjna leczenia szpitalnego Nr [...]). Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (podobnie jak bezrobocie), jednak nie można zaprzeczyć, że w istocie jest jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której dana osoba w mniejszym lub większym stopniu przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już od jej woli. Nabiera to tym większej wagi, jeśli uwzględni się, że podejmowała ona próby leczenia z uzależnienia. W konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, oczywiście z zastrzeżeniem indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków i uwzględnienia całokształtu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/11, publ. LEX nr 1110206). Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu. Konieczne będzie poddanie stanu faktycznego sprawy analizie pod kątem "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, które mogły być ewentualnym powodem nienabycia przez skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.