II SA/Wa 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania I. Z. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP, "organ pierwszej instancji") z [...] stycznia 2021 r. nr 1 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach fatycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] listopada 2020 r. do KSP wpłynął, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie następujących danych: 1. stopień, zajmowane stanowisko, imię i nazwisko wszystkich funkcjonariuszy Policji biorących w interwencji w dniu [...] listopada 2020 r. w W. opisanej w artykule https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci...., 2. treść notatek służbowych sporządzonych przez tych funkcjonariuszy z dnia pełnienia służby, 3. stopień, zajmowane stanowisko, imię i nazwisko wszystkich funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w dniu [...] listopada 2020 r. na terenie miasta W. bez umundurowania. W związku z tym, że powyższa wiadomość internetowa nie umożliwiała identyfikacji jej nadawcy, organ pierwszej instancji wezwał nadawcę do uzupełnienia danych w tym zakresie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący podał imię i nazwisko oraz dane adresowe, jednocześnie składając zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p., którego – zdaniem skarżącego - miałby dopuścić się Zastępca Naczelnika Gabinetu KSP rozpatrujący jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o przedłużeniu, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., terminu załatwienia wniosku do [...] stycznia 2021 r. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] KSP, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 20a ust. 1 w związku z art. 20b u.P. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, podał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto objęte wnioskiem informacje znajdują się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, będącego organem władzy publicznej, do którego zwrócił się skarżący, a zatem spełniony został warunek określony w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jednocześnie KSP uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca ograniczenie podmiotowego prawa do informacji, określona w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. związana z art. 20a ust. 1 u.P. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, Policja, w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 u.P., zapewnia m.in. ochronę form i metod ich realizacji oraz informacji, a także danych identyfikujących policjantów. Stanowisko w zakresie możliwości udostępnienia żądanych informacji zajęli: Naczelnik Wydziału Kryminalnego KSP oraz Zastępca Dowódcy Samodzielnego Oddziału [...] Policji w W.. Zdaniem organu pierwszej instancji, dane identyfikacyjne policjantów, biorących udział w działaniach zabezpieczających w dniu [...] listopada 2020 r. w Warszawie, w tym dane funkcjonariuszy wykonujących działania operacyjno-rozpoznawcze, a także notatki służbowe policjantów uczestniczących w działaniach dotyczą ustawowych zadań Policji, mających na celu zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Upublicznienie tego rodzaju informacji podmiotom zewnętrznym - takim jak skarżący - byłoby, w ocenie KSP, niezasadne, ponieważ mogłoby się wiązać z konkretnym ryzykiem, nie tylko dla bezpieczeństwa obywateli, ale również Policji jako formacji i jej poszczególnych funkcjonariuszy. W tym aspekcie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na szereg postępowań karnych prowadzonych w całej Polsce na skutek stosowania gróźb karalnych wobec funkcjonariuszy, którzy realizując obowiązki służbowe zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, są piętnowani przez opinię publiczną. Tymczasem obowiązkiem Policji jest zapewnienie bezpieczeństwa osobistego policjantom. Tylko w ten sposób mogą oni wykonywać swoje obowiązki służbowe w pełni profesjonalnie i zdecydowanie, reagując na wszelkie przejawy łamania prawa, bez obawy o własne bezpieczeństwo. Na poparcie swojego stanowiska, iż nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu, KSP zacytował fragmenty wyroku NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13. W odwołaniu skarżący zakwestionował podstawę prawną ww. decyzji, zarzucając KSP celowe niezastosowanie art. 5 ust. 3 u.d.i.p. oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 20a ust. 1 i art. 20b u.P. poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem nie podlega udostępnieniu. Według skarżącego, odmowa udostępnienia wnioskowanych danych pozbawia go dostępu do konstytucyjnie zagwarantowanych mechanizmów sprawowania społecznej kontroli, a w interesie publicznym leży, aby osoby wykonujące te fundamentalne dla społeczeństwa zadania, realizowały je zgodnie z prawem. Skarżący podkreślił, iż ograniczenie, wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Dodał też, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż notatki służbowe sporządzone np. przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie u.d.i.p. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji (utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji), KGP stwierdził, że informacjom na temat funkcjonariuszy publicznych wykonujących powierzone obowiązki służbowe, należy przypisać walor publiczny, a zatem podlegają one reżimowi u.d.i.p. Podobnie, sporządzone przez nich notatki urzędowe, posiadające cechy dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stanowią zasób informacyjny organu na temat realizacji jego kompetencji. Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, iż art. 20a ust. 1 u.P. obliguje wszystkie organy Policji do zapewnienia szczególnej ochrony informacji związanych z wykonywanymi czynnościami. Zaznaczył, że skarżący domaga się informacji na temat wszystkich funkcjonariuszy Policji wykonujących czynności służbowe w związku z działaniami w dniu [...] listopada 2020 r. w Warszawie, w tym - jak to ujął -nieumundurowanych, a zatem pytania nie skupiają się na konkretnej sprawie publicznej, ale dotyczą uzyskania pełnej wiedzy na temat działań podejmowanych przez Policję. W ocenie organu odwoławczego, przekazanie danych wszystkich policjantów i sporządzonych przez nich notatek pozwoliłoby skarżącemu na uzyskanie dyskrecjonalnej wiedzy z zakresu pragmatyki służbowej wykonywanych czynności przez Policję oraz ujawniłoby szczegółowe metody i formy realizacji zadań, co wynikałoby z treści notatek służbowych. Akcja policyjna w ramach działań zabezpieczających uwzględnia czynności i współpracę, w tym o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, różnego rodzaju służb policyjnych, takich jak: służba kryminalna, prewencyjna czy też kontrterrorystyczna. Poprzez przekazanie żądanych informacji skarżący uzyskałby dostęp do kompleksowej wiedzy na temat sposobu realizacji przez Policję czynności oraz dysponowałby bazą danych identyfikujących funkcjonariuszy Policji, a upublicznienie kompleksowych danych z działań Policji, zagroziłoby bezpieczeństwu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Policji. W konsekwencji, konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej oraz wartości chronionych w aspekcie zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy publicznej. Opisana wyżej decyzja KGP z [...] lutego 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nakazanie udzielenia mu informacji, a także zwrot wszelkich ewentualnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu. Za całkowicie nielogiczne uznał twierdzenie KGP, iż ujawnienie zapisów notatnika służbowego mogłoby doprowadzić do paraliżu funkcjonowania organów władzy, skoro treści tam umieszczone są w zasadzie łatwe do odgadnięcia i prawdopodobnie mówią o rodzaju czynności oraz czasie, miejscu i sposobie ich przeprowadzenia; wskazują osoby, których dotyczyły czynności, a także opisują wyniki czynności. Żadna z tych informacji (oprócz danych osoby, wobec której podjęto interwencję) nie może zagrażać szeroko rozumianej ochronie porządku publicznego, a więc nie wiąże się z ryzykiem dla Policji czy też nawet dla pojedynczego funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że wnosił o udzielenie informacji z podjętych interwencji z dnia, w którym doszło do brutalnego naruszenia nietykalności wobec wielu osób za pomocą pałek przez nieumundurowane osoby, które nie przedstawiły się (podobno policjantów), a sama Policja przyznaje, iż prowadzi co najmniej kilka postępowań o przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy podejmujących interwencje w tym dniu (oraz innym okresie czasowym). Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień w zakresie działań operacyjnych. Odmowa udzielenia takich prostych informacji jak imię i nazwisko oraz stopień służbowy policjanta czy też informacje zawarte w jego notatniku służbowym z przebiegu służby w konkretnym dniu na pewno nie budują zaufania obywateli do Policji, tym bardziej, że w opinii publicznej "krąży" coraz więcej informacji o bezprawnych działaniach podejmowanych wobec obywateli. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczony, gdyby ujawnienie pewnych informacji zagrażałoby interesom państwa, a pośrednio także interesom wszystkich obywateli. Z tej przyczyny w art. 5 u.d.i.p. zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, w myśl którego prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej trzeba godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i bezpieczeństwo obywateli, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych. Tym ważniejsze jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (vide wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14 i z 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16). Przedstawiony wyżej pogląd jest szczególnie istotny w przedmiotowej sprawie, w której bezsprzecznie KGP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objęte wnioskiem informacje mają walor informacji publicznej. Trafnie skarżący przywołuje ugruntowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego notatka urzędowa/służbowa, jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.P. stanowi, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Dlatego też informację pochodzącą od funkcjonariusza Policji utrwaloną w formie notatki należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem Policji. Notatki służbowe sporządzone przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekt notatek lub zapisów w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania w sprawie karnej lub do akt sądowych (vide wyroki: NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 2/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/18). Jednakże nie można z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 u.d.i.p. umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 u.P. jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji. Stosownie do treści art. 20a u.P., w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast art. 20b u.P. przewiduje, iż udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się danych personalnych (imię i nazwisko) oraz służbowych (stopień, zajmowane stanowisko) wszystkich funkcjonariuszy, którzy uczestniczyli w dniu [...] listopada 2020 r. w Warszawie w interwencji opisanej w podanym artykule prasowym, jak również treści sporządzonych przez nich notatek. Objęte wnioskiem informacje dotyczą form i metod działania Policji w ramach interwencji, która miała miejsce w W. [...] listopada 2020 r., mających na celu ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (vide art. 1 ust. 2 pkt 2 u.P.). W tym miejscu warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13: "Nie można uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji." Zdaniem Sądu, powołane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przepisy - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 20a ust. 1 u.P. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, jeśli zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. W konsekwencji należy podzielić stanowisko obu organów, iż udostępnienie żądanych informacji doprowadziłoby do ujawnienia danych identyfikujących wszystkich funkcjonariuszy Policji biorących udział w interwencji, a także szczegółowych metod i form wykonywania zadań przez Policję, a tym samym doszłoby do upublicznienia danych o sposobie przygotowań Policji do działań, użytych siłach i środkach oraz pragmatyce ich użycia. Udostępnienie obywatelom tego rodzaju informacji może doprowadzić do sytuacji, w której organy Policji utracą możliwość prawidłowego i skutecznego wykonywania swoich zadań. Reasumując, organy Policji obu instancji prawidłowo oceniły materiał sprawy, nie naruszając przepisów prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji bądź ich uchyleniem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a tak właśnie było w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.