II SA/Wa 555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Stan sprawy przedstawia się następująco: pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. M. J. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wysokości wynagrodzenia netto Rzecznika prasowego MTBiGM M. K. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) Biuro Ministra, udzieliło Wnioskodawcy odpowiedzi informując, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, a informację o charakterze prywatnym. Ponadto wskazano, że rzecznik prasowy MTBiGM jest jednocześnie zastępcą dyrektora Biura Ministra, zatem przysługuje mu wynagrodzenie zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalenia wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630). W przedmiotowym rozporządzeniu zostały określone przedziały mnożników kwoty bazowej służących do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej w poszczególnych grupach stanowisk. W dniu 29 kwietnia 2013 r. za pośrednictwem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wnosił o zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji o wynagrodzeniu netto rzecznika resortu M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W uzasadnieniu Sąd uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia netto zastępcy dyrektora Biura Ministra TBiGM, pełniącego funkcję rzecznika prasowego resortu, stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy). Sąd wskazał, że organ ma obowiązek takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia rządowej informacji publicznej jeżeli uznaje, jak to ujawnił w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Sąd zobowiązał Ministra TBiGM do rozpatrzenia wniosku skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust.1 ustawy skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Organ w ramach postępowania o udzielenie informacji publicznej uzyskał stanowisko osoby której dotyczy informacja publiczna. M. K. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył oświadczenie, w którym nie wyraził zgody na udostępnienie informacji na temat jego wynagrodzenia netto. Minister Infrastruktury i Rozwoju będący następcą prawnym Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. 2013 poz. 1390) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. 2013, poz. 1391), decyzją z dnia [...] lutego 2014 r.nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M. K. z uwagi na ochronę dobra osobistego M. K. Podstawą odmowy było dobro chronione w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej. Od powyższej decyzji M. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny sprawy. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, wskazał iż M. K. złożył oświadczenie, w którym nie wyraził zgody na udostępnienie informacji dotyczących wysokości wynagrodzenia organ podkreślił, iż skarżący złożył wniosek o udostępnienie danych, które podlegają szczególnej ochronie ze względu na dobra prawnie chronione. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Konstytucyjne prawo do prywatności przysługuje każdemu, także osobie wykonującej funkcje publiczne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 19 kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego poprzez ich błędne pominięcie, a które wyraźnie wskazują, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, gdy chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne (art. 115 § 19 kodeksu karnego) będących pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe, a z treści ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2014 roku jednoznacznie wynika, iż p. M. K. w momencie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej był pracownikiem administracji rządowej i bynajmniej nie pełnił tzw. funkcji usługowych, gdyż był zastępcą dyrektora Biura Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz rzecznikiem prasowym co oznacza, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne (funkcjonariusz publiczny) nie podlega ograniczeniom w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, iż z tytułu pełnienia funkcji rzecznika prasowego resortu M. K. nie otrzymuje dodatkowego wynagrodzenia. Powołanie do pełnienia funkcji nastąpiło na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4 poz. 36). Natomiast funkcja zastępcy dyrektora Biura Ministra nie wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej, dysponowaniem lub gospodarowaniem majątkiem państwowym, wpływem na treść decyzji administracyjnych albo decyzji ogólnospołecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy 2 dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - stanowiąca realizację art. 61 Konstytucji RP przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1 ustawy). Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. M.Prawn. 2003/10/436). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ww. ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Powyższy akt prawny, oprócz tajemnic ustawowo chronionych, jako podstawę odmowy do udzielenia informacji wymienia prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie powyższe ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorąca rezygnują z przysługującego im prawa (vide art. 5 ust. 2 tejże ustawy). Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy publicznej precyzuje, jakiego rodzaju informacje i treści jakich dokumentów są informacją publiczną, wskazując wprost, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o organach władzy publicznej, organizacji danych podmiotów i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c) oraz o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (vide art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c). Według przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (vide art. 6 ust. 1). Kategorie danych osobowych szczególnie ważne dla ochrony prywatności każdego człowieka określone zostały w art. 27 ww. ustawy. Przetwarzanie takich danych, na podstawie ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego wyżej przepisu, jest dopuszczalne m.in. w przypadku, jeżeli osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę na piśmie (chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych), jak również w sytuacji, gdy przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Wartym wskazania w tym miejscu pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w uzasadnieniu którego podkreślono m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z osobą publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na te instytucje zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania w powyższym orzeczeniu ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Również w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. Sąd Apelacyjny w Łodzi (sygn. akt II AKa 252/00, Prok. i Pr. 2002/7-8/22) podkreślił, iż funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządu terytorialnego zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu za względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" Sąd pierwszej instancji sięgnął do art. 115 § 19 K.k. Definiując pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ustawodawca wskazał na następujące cztery kategorie osób: 1. funkcjonariusz publiczny, 2. członek organu samorządu, 3. osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, 4. inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Odnosząc się do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności istotnym pozostaje rozważenie, czy żądane we wniosku M. J. dane dotyczące wysokości wynagrodzenia netto imiennie wskazanego rzecznika prasowego resortu M. K. podlegają udostępnieniu, czy też nie. Istotnym zatem pozostaje wskazanie, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, czy powyższego pracownika można uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na konieczność badania w takim przypadku zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia, m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13; wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11). Podnieść należy, że jak wskazuje organ M. K. jest zatrudniony na stanowisku zastępcy dyrektora Biura Informacji i Promocji. Zadania komórki organizacyjnej Biuro Ministra są opisane w § 23 Zarządzenia Nr 1 Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zgodnie z § 23 pkt 1 powyższego zarządzenia Biuro Ministra odpowiada za organizacyjne wspomaganie Ministra i pozostałych członków Kierownictwa Ministerstwa oraz realizację, we współpracy z innymi komórkami organizacyjnymi, polityki informacyjnej Ministerstwa. Czynności zastępcy dyrektora Biura Ministra mają charakter koordynujący przepływ dokumentów i informacji, nie mają charakteru decyzyjnego. Z ustanowienia M. K. w strukturze organizacyjnej Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej obecnie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz z faktycznie realizowanego przezeń zakresu zadań wynika, iż pracownik ten nie ma związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władzę publiczną w szczególności nie wydaje z upoważnienia organu decyzji administracyjnych i aktów prawnych, ani też nie ma znacznego wpływu na żadne inne władcze działania tego organu władzy publicznej. Tym samym zdaniem Sądu jego działalność pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, ponieważ wykonywane obowiązki nie wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie łączą się z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, nie ma też związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto M. K. nie wyraził zgody na udzielenie informacji o wysokości otrzymywanego wynagrodzenia. Tym samym zdaniem Sądu należy uznać za prawidłową zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.