II SA/Wa 556/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżony rozkaz personalny Komendant Główny Policji (dalej organ) rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. B. (dalej skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji (dalej organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o zaliczenie czasu wykonywania pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat w okresie od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. z wyłączeniem okresu od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r. oraz od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. z uwagi na fakt zatrudnienia w gospodarstwie we wskazanych okresach. Organ I instancji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r., od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r. oraz od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący przedstawił nowe dokumenty mające potwierdzić jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Podkreślił, iż jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców była szczególnie istotna ze względu na uprawę szczypiorku w ilości kilku do kilkunastu ton rocznie, rozłożonych na około 4 do 6 zbiorów w 3 do 7 tygodniowych odstępach czasu, gdyż "co najmniej 90% pracy przy szczypiorku można było wykonywać wyłącznie ręcznie". Organ rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał na argumenty w nim zawarte oraz na opisany w nim stan faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1333/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że według brzmienia art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, za domownika uważa się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Sąd zauważył, że ustalając stan faktyczny sprawy oparto się przede wszystkim na zeznaniach świadków A. G. i W. C., co do pracy skarżącego w charakterze domownika w gospodarstwie swoich rodziców. Sąd stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. i w konsekwencji uwzględniając tylko tę przesłankę, okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie we wnioskowanym przez niego okresie winien być zaliczony do stażu służby (wysługi lat). Sąd zauważył, że organ podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w ocenie Sądu, zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji zadośćuczynił powyższym powinnościom i zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem Sądu I instancji, nie dokonano w zaskarżonym rozkazie personalnym analizy prac wykonywanych w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego i jej zakresu, a zatem czynności wykonywanych przy pracy w tym gospodarstwie oraz ich czasochłonności z uwzględnieniem jego charakteru, struktury i wielkości oraz podziału pracy pomiędzy wszystkim poszczególnymi osobami w nim zamieszkałymi. W ocenie Sądu I instancji, oba rozkazy zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanego już wyżej art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to wspomnianych już wyżej przepisów art. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem ponownego rozpoznania jest rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie wyjaśniono motywów podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca. Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Komendanta Głównego Policji uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku jest wewnętrznie sprzeczne i zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z zarzutem tym zgodził się NSA. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo sprzeczne i nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny przyjął Sąd I instancji za podstawę orzekania. Jak wskazano, Sąd I instancji przesądził, iż w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców należy zaliczyć mu do wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta. Pomimo takiego stanowiska Sąd I instancji powołując się na przepisy art. 7, 9, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. zarzucił organowi ich naruszenie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doszedł do wniosku, że Komendant Główny Policji nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Końcowo Sąd I instancji uznał, jak podał NSA, że oba rozkazy zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co zdaniem Sądu bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju argumentacja Sądu I instancji jest nie do przyjęcia i uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Gdy Sąd I instancji zarzuca organowi pogwałcenie reguł postępowania i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, to nie jest uprawniony do formułowania innych ocen prawnych, w tym o zasadności wniosku skarżącego. Dopóki bowiem stan faktyczny sprawy nie zostanie jednoznacznie ustalony (a tak jest zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), dopóty niemożliwa jest ocena prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego. NSA uznał, że w rozpoznanej sprawie nie jest wiadome w oparciu o jaki stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że skarżącemu należy się wzrost uposażenia zasadniczego za okres jego pracy w gospodarstwie rolnym, skoro jednocześnie ocenił, że okoliczność ta nie została do końca przez organ wyjaśniona i zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy organ winien jednoznacznie wykazać wnioskowane okresy do zaliczenia wysługi lat od [...] sierpnia 2001 roku do [...] grudnia 2005 roku, z wyłączeniem okresów: [...] sierpnia 2004 r. - [...] listopada 2004 r. oraz [...] lipca 2005 r. - [...] października 2005 r., z uwagi na fakt zatrudnienia skarżącego w tym czasie na umowę o pracę. Organ winien wskazać z jakich powodów prosi świadków o potwierdzenie faktów za inny okres, tj.: od [...] maja 2000 roku do [...] grudnia 2005 roku, jednocześnie wliczając w powyższe, okresy o których zaliczenie skarżący nie wnioskował, tj.: [...] sierpnia 2004 r. - [...] listopada 2004 r. oraz [...] lipca 2005 r. - [...] października 2005 r. Nadto winien jednoznacznie określić zakres produktów roślinnych, głównie co do szczypiorku w ilości kilku do kilkunastu ton rocznie, rozłożonych na około 4 do 6 zbiorów w 3 do 7 tygodniowych odstępach czasu. Ponadto powinien się odnieść do zbioru i ilości zbieranego szczypiorku. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.