II SA/Wa 562/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 2 pkt 1, § 18 ust. 5, § 32 ust. 1 pkt 3 i 5 w związku z ust. 8 uchwały nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586, z 2022 r. poz. 3530 i 4666 oraz z 2023 r. poz. 6855 i 12734), nie zakwalifikował Pani H. N. (skarżąca, wnioskodawczyni) do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano między innymi, że najemcą lokalu była M. W. (matka wnioskodawczyni) na podstawie umowy najmu lokalu komunalnego z dn. [...].03.2000 r., która zmarła dnia [...].04.2013 r. w [...]. O uregulowanie tytułu prawnego do lokalu ubiegała się w latach 2014, 2017 i 2019 wnuczka najemczyni A. D., jednakże ze względu na niepotwierdzone zamieszkiwanie oraz zadłużenie na koncie czynszowym sprawa była rozstrzygana negatywnie. Pozew o opróżnienie lokalu został złożony w 2017 roku. Prowadzone w dniu [...].10.2017 r. przez komornika czynności zostały odroczone, a następnie postępowanie umorzono. Dnia [...].01.2020 r. Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami (ZGN) złożył kolejny pozew o opróżnienie lokalu. Pani H. N. [...].04.2021 r. złożyła wniosek o regulację tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Dnia [...].09.2021 r. wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu niekompletności, niezamieszkiwania z najemczynią w chwili śmierci oraz faktem, iż do grudnia 2019 r. zamieszkiwała ona we własnym domu, gdzie była zameldowana na stałe od 1993 r. Po dacie podjęcia uchwały przez Zarząd Dzielnicy Pani H. N. dostarczyła do Urzędu akt notarialny, z którego wynikało, że wnioskodawczyni była współwłaścicielem gruntów zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] k. [...] o pow. 1238 m² zabudowanych budynkami mieszkalnymi o pow. 236m² i o pow. 103,5m² oraz innym budynkiem o pow. 152,70m². Aktem notarialnym z dnia [...].05.2021 r. wnioskodawczyni przekazała działkę nr [...] o obszarze 0,0106 ha na rzecz zięcia Pana D. D. - wartość darowizny to [...] zł oraz dokonała sprzedaży działki [...] za kwotę [...] zł. Pozyskane informacje były niezgodne ze złożonym do wniosku oświadczeniem o nieposiadaniu tytułów do nieruchomości. Dnia [...].11.2021 r. zapadł wyrok nakazujący opuszczenie i opróżnienie lokalu bez prawa do lokalu socjalnego dla Pani H. N.. W dniu [...].07.2023 r. ww. złożyła kolejny wniosek o regulację tytułu w związku z zajmowaniem lokalu nr [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego. Dnia [...] sierpnia 2023 dyrektor ZGN pismem do komornika zawiesiła postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] składa się z 2 pokojów, kuchni, łazienki z WC, przedpokoju i spiżarni. Posiada powierzchnię użytkową 66,30 m², w tym 31,60 m2 powierzchni mieszkalnej. Kryterium metrażowe dla 1 osoby wynosi 10 m². Średniomiesięczny dochód wnioskodawczyni (emerytura wypłacana przez ZUS) z okresu 12-miesięcy tj. od [...].08.2022 r. do [...].07.2023 r. został udokumentowany i wyniósł [...] zł. Wskaźnik 25% określający kryterium dla 1 os. gospodarstwa do najmu socjalnego wynoszący 1 971,00 zł nie został przekroczony. Po uzyskaniu negatywnej opinii Komisji Mieszkaniowej w dniu [...].01.2024 r. Zarząd Dzielnicy [...] w oparciu o przepisy wymienione w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały rozstrzygnął o nie zakwalifikowaniu Pani H. N. do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wynajem lokalu mieszkalnego z zasobu [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art 107 par. 3 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie wyjaśniono w pełni sytuacji materialnej, życiowej, zdrowotnej przez co nie ustalono sytuacji skarżącej, nie przesłuchano jej na te ustalenia. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że Zarząd Dzielnicy w skarżonej uchwale nie wziął pod uwagę art. 7 ust. 4 Uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., która stwierdza, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1. Skarżąca jest w takiej sytuacji, gdyż poza mieszkaniem po rodzicach, nie ma żadnej innej nieruchomości. Skarżąca nie ma środków na pokrycie innego najmu. Skarżąca leczy się w Poradni Zdrowia [...] - patrz zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2024 r. Zarząd jednak nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej skarżącej, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków i naruszył prawa skarżącej podejmując skarżoną uchwałę. Co więcej, Zarząd Dzielnicy nie pochylił się nad sytuacją skarżącej. Zarząd uznał, że sprzedaż nieruchomości zniszczonej pożarem pozostawił dla skarżącej środki, czyli kilka tysięcy złotych. Zarząd jednak nie ocenił, czy skarżąca za te kilka tysięcy złotych mogła cokolwiek wynająć i opłacać za lokal czynsz, skoro najem w [...] wynosi nie mniej niż 2-3 tysiące powiększone na wstępie 1 lub 2 kaucji, co przekraczało możliwości finansowej skarżącej. Nie doszło więc do ustalenia wyczerpującego sytuacji życiowej, osobistej, mieszkaniowej skarżącej, a więc uchwała była papierowa, bo nie zastosowano do jej wydania przepisów prawa nakładającego na organ podjęcie niezbędnych czynności przed wydaniem uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie szczegółowo opisując stan sprawy i motywy jakimi się kierował podejmując zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać́ orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę̨ na uchwałę̨ lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność́ tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z 5 grudnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, ze zm.). Wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta [...] nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także "Kpa.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA"). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2081/21 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie". W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odnieść́ również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic [...] na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy nr XXIII/669/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 Kpa., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy bezwzględnym obowiązkiem było zatem dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach zakreślonych przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20, dostępny w CBOSA). Organ takie ustalenia w niniejszej sprawie poczynił. W § 4 Uchwały z 2019 r. wskazano, że pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i 9. W § 5 Uchwały odwołano się do dochodu uprawniającego do uzyskania pomocy mieszkaniowej, zaś w § 7 ust. 1 Uchwały wskazano, że przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, z zastrzeżeniem ust. 2-6, uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna w przypadku zamieszkiwania: 1) 1 osoby w lokalu wynosi nie więcej niż 10m2, 2) 2 osób w lokalu wynosi nie więcej niż 14m2, powiększone o dodatkowe 6m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...].11.2021 r. zapadł wyrok nakazujący skarżącej opuszczenie i opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez prawa do lokalu socjalnego dla Pani H. N.. Następnie skarżąca wystąpiła o regulację tytułu w związku z zajmowaniem lokalu nr [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego. Skarżąca niewątpliwie spełnia kryterium dochodowe konieczne do uzyskania pomocy mieszkaniowej z § 5 Uchwały, nie spełnia jednak kryterium metrażowego. W sprawie tej nie zachodzi żaden z przypadków określonych w § 7 ust. 2 Uchwały, które wyłączają warunek określony w § 7 ust. 1. Warunki zamieszkiwania kwalifikujące skarżącą do ich poprawy w przypadku zamieszkiwania w lokalu 1 osoby wynoszą nie więcej niż 10m2 powierzchni mieszkalnej. Zatem, w powyższej sprawie nie został spełniony warunek określony w § 7 ust. 1 uchwały mieszkaniowej. W przypadku skarżącej przekroczone jest kryterium metrażowe, albowiem powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi 31,60 m2. Raz jeszcze wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki pozwalające na niestosowanie określone w § 7 ust. 2 ww. uchwały lub umożliwiające zwolnienie wnioskodawców z konieczności spełnienia kryterium metrażowego, określone w § 7 ust. 4 ww. uchwały. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1 i 3. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodziła. Przedłożone organowi dokumenty nie potwierdzają związku między warunkami mieszkaniowymi, a pozostawaniem w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, o czym jest mowa w powołanym przepisie. Wskazać należy, że skarżąca była właścicielką nieruchomości w [...] gdzie zamieszkiwała do czasu pożaru, a którą to nieruchomość następnie sprzedała za [...] zł, tak więc należy przyjąć, że skarżąca posiada środki do najmu lokalu na rynku. Podkreślenia wymaga również fakt, że skarżąca nigdy nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu [...] przy ul. [...] w [...]. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a..