II SA/Wa 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., działając na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił M.G. przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni pobierała policyjną rentę rodzinną po zmarłym mężu - emerycie policyjnym K.G. - od [...] grudnia 1992 r. do [...] marca 2000 r. z tytułu wychowywania trójki dzieci w wieku do 18 lat. Prawo do tego świadczenia utraciła w związku z ukończeniem przez najmłodsze dziecko 18 lat życia. Następnie podjęła działania w celu uzyskania ustawowych uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, które zakończyły się ze skutkiem negatywnym. Wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzasadniła złym stanem zdrowia i bardzo trudną sytuacją materialną, w jakiej znalazła się po utracie prawa do renty rodzinnej. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może przyznać zaopatrzenie emerytalne w drodze wyjątku funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził następnie, że z oceny całokształtu sprawy nie wynika, aby w przypadku M.G. nastąpiły powyższe szczególne okoliczności. W chwili śmierci męża miała ukończone 36 lat, była i nadal jest osobą w wieku aktywności zawodowej (52 lata), jest zdolna do pracy, co pozwala na podjęcie starań zdobywania środków utrzymania we własnym zakresie. Natomiast trudna sytuacja materialna jest wynikiem niepodjęcia w przeszłości starań mających na celu zapewnienie środków utrzymania na przyszłość. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.G. podniosła, że utrata męża, jako jedynego żywiciela rodziny oraz korzystanie przez wiele lat z prawa do renty rodzinnej jedynie z tytułu członka rodziny, skutkowały brakiem jakiegokolwiek zatrudnienia z jej strony. Utrata świadczenia w okresie pogorszenia stanu zdrowia skutkowała brakiem możliwości zatrudnienia. Natomiast obecny stan zdrowia wnioskodawczyni znajduje potwierdzenie w licznych zaświadczeniach lekarskich składanych w toku postępowania o przyznanie świadczenia oraz przed sądem. Zainteresowana powołała się ponadto na tragiczną sytuację materialną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 168/09 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10 oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku WSA w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2008 r. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawczyni nie nabyła prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie oraz brakiem ograniczeń podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia lub wiek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ dopuścił się naruszenia art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm.). W wydaniu zaskarżonej decyzji brali bowiem udział pracownicy, którzy uczestniczyli także przy wydawaniu poprzedzającej decyzji z dnia [...] października 2008 r. Ponadto organ, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w omówionych wyżej wyrokach WSA w Warszawie i NSA, nie zastosował się do nich. Po kolejnym ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 8 ust 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podjętą w dniu [...] października 2008 r. W uzasadnieniu podał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska w przedmiocie przyznania wnioskodawczyni prawa do policyjnej renty w drodze wyjątku, gdyż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponowiła ona argumenty wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją odmowną. Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz orzecznictwo sądowe z którego wynika, że za szczególną okoliczność może być uznane zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W ocenie organu z całokształtu sprawy nie można wywieść, by wystąpiły szczególne okoliczności skutkujące brakiem uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie. Ponadto organ stwierdził, że o przewidywanym terminie utraty prawa do policyjnej renty rodzinnej wnioskodawczyni została poinformowana decyzją z dnia [...] września 1999 r., a zatem miała świadomość utraty źródła dochodu. Nie podjęła jednak żadnych starań zmierzających do podjęcia zatrudnienia pomimo bycia osobą w wieku aktywności zawodowej i zdolną do pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniami lekarzy orzeczników ZUS oraz komisji lekarskiej ZUS. Organ zwrócił też uwagę, że renta rodzinna w drodze wyjątku przyznawana w trybie art. 8 powołanej ustawy, nie ma charakteru socjalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. zarzuciła jej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), poprzez przyjęcie nieuzasadnionego stanowiska, wyrażającego się uznaniem, że okoliczności faktyczne dotyczące jej sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej nie uzasadniają przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania skargowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podała, że postępowanie w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stronie winien zostać zapewniony czynny w nim udział oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe gwarancje procesowe nie były jednak w prowadzonym postępowaniu przestrzegane. Skarżąca wskazała też, że powołane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy nie definiują podstaw wyjątkowości a jedynie odwołują się do okoliczności mających miejsce po stronie uprawnionego, który utracił prawo do zaopatrzenia emerytalnego. Jej zdaniem okoliczności dotyczące sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej związanej ze stanem zdrowia, winny spełniać kryteria szczególnych okoliczności. Brak możliwości podjęcia pracy i uzyskania tym samym źródeł dochodu, winny być oceniane przy uwzględnieniu obecnej sytuacji na rynku pracy, posiadanych kwalifikacji oraz obecnego stanu zdrowia, potwierdzonego licznymi zaświadczeniami lekarskimi. M.G. podniosła ponadto, że znaczna przerwa w aktywności zawodowej spowodowana wychowaniem dzieci, z doświadczenia życiowego winna być oceniana obiektywnie na jej korzyść i zgodnie z zasadą orzekania w interesie obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", zgodnie z którym funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu przewidzianemu w ustawie przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania go w trybie zwykłym. Wyjątkowość ww. świadczenia polega również na tym, że nie ma ono charakteru roszczeniowego, a ustawa pozostawia jego przyznanie uznaniowej decyzji odpowiednio Ministrów: właściwego do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki wymienione w przepisie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, zaś z drugiej przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98., poz. 1071 ze zm.). Organ wymieniony w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie takiego świadczenia jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach, faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania, a odmowa przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym w 1992 r. mężu – K.G. - znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wdowie po zmarłym funkcjonariuszu może być przyznana renta rodzinna, jeżeli: 1) osiągnęła wiek 50 lat, nie później niż w ciągu 5 lat od dnia śmierci męża, albo 2) stała się osobą niezdolną do pracy nie później niż w ciągu 5 lat od dnia śmierci męża lub od dnia zaprzestania wychowywania dzieci do ukończenia przez nie maksymalnie 18 roku życia. Zasadnicze znaczenie ma zatem w niniejszej sprawie ustalenie czy przyczyną nienabycia przez skarżącą renty rodzinnej w trybie określonym w ww. przepisie były szczególne okoliczności. Pojęcie "szczególnych okoliczności" nie zostało nigdzie zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że za szczególną okoliczność na potrzeby świadczeń w drodze wyjątku przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależnie od woli konkretnej osoby zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, Lex nr 595174). Mając na uwadze treść cytowanego przepisu art. 70 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie sposób uznać, by to zdarzenia lub trwałe stany kwalifikowane jako okoliczności szczególne, były powodem nienabycia przez M.G. prawa do policyjnej renty rodzinnej. W dacie śmierci męża miała bowiem 36 lat, zaś po 5 latach od tej daty osiągnęła wiek 41 lat. Ponadto to nie stan zdrowia, na który powołuje się skarżąca, był przyczyną braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, skoro jak wynika z orzeczeń lekarza orzecznika ZUS, nie została ona uznana nawet za częściowo niezdolną do pracy. Natomiast podnoszone w skardze kwestie braku aktywności zawodowej skarżącej z powodu wychowywania dzieci, sytuacji na rynku pracy oraz tragicznej sytuacji materialnej, nie mają znaczenia w przypadku świadczenia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Mogłyby one ewentualnie mieć znaczenie, gdyby chodziło o rentę rodzinną w drodze wyjątku przyznawaną przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Nie jest również uzasadniony zarzut pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Obszerne akta postępowania administracyjnego, zawierające w znacznej części dowody przedłożone przez skarżącą, przeczą temu zarzutowi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.