II SA/Wa 595/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania H. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes Zakładu podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Dalej organ wskazał, iż z przedstawionej dokumentacji wynika, że na przestrzeni 52 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca udokumentował 19 lat, 2 miesiące, 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10 – leciu, przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym - udowodnił 1 rok, 4 miesiące, 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1988 - 1990, 1995 -1997 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Z dniem [...] lutego 1998 r. wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a całkowita niezdolność do pracy powstała w dniu [...] grudnia 2004 r. Zdaniem organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia oraz w opłacaniu składek na ubezpieczenia, bowiem w wymienionych wyżej okresach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia oraz objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Powyższa decyzja została doręczona stronie przy piśmie organu z dnia [...] stycznia 2012 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. S. zakwestionował stanowisko organu, zawarte w ww. decyzji, iż nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy. Podniósł, iż posiada okres 20 lat udowodnionego ubezpieczenia, a od dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzono wobec niego całkowitą niezdolność do pracy. Nie posiada też niezbędnych środków utrzymania, a miesięczny koszt lekarstw wynosi ok. 400 zł. Jedynym źródłem utrzymania jego rodziny jest praca żony jako opiekunki społecznej oraz renta socjalna niepełnosprawnej córki w kwocie 580 zł miesięcznie. Podał, iż we wskazanych przerwach w zatrudnieniu nie mógł podjąć pracy ze względu na stan zdrowia oraz panujące bezrobocie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podał ponownie, iż w okresach od [...] kwietnia 1988 r. do [...] kwietnia 1990 r., od [...] stycznia 1995 r. do [...] października 1997 r. i od [...] lutego 1998 r. do [...] grudnia 2004 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany nie podejmował zatrudnienia albo innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Sytuacja ta nie była jednak następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w ww. okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwałyby kontynuowanie zatrudnienia. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. ustalił, iż zainteresowany był częściowo niezdolny do pracy od [...] grudnia 2003 r. i całkowicie niezdolny do pracy od [...] grudnia 2004 r., jednak częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia. Odnosząc się do argumentacji, zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, iż zainteresowany nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej, potwierdzającej istnienie schorzeń, które we wskazanych przerwach w zatrudnieniu mogłyby ograniczać jego aktywność zawodową. Również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności, zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie ma charakteru okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS. Końcowo organ zaznaczył, iż obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. zarzucił jej niezgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie lub zmianę oraz o przyznanie świadczenia rentowego w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W motywach skargi skarżący podniósł argumenty analogiczne do tych, zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w szczególności, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia wszystkie warunki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił, iż gdyby mógł podjąć pracę po orzeczeniu niezdolności do pracy, tj. po [...] stycznia 2005 r., uzyskałby wymagany przepisami staż pracy do uzyskania renty. Na poparcie swego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 500/10. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił, iż skarżący częściową niezdolnością do pracy legitymował się dopiero od [...] grudnia 2003 r. i brak jest podstaw by uznać, że przed tą datą istniały przeciwwskazania zdrowotne do podjęcia pracy. Dostarczone przez skarżącego pisma i dokumenty lekarskie nie stanowią potwierdzenia, żeby stan zdrowia skarżącego rzutował na jego zdolność do pracy przed grudniem 2003 r. Niezdolność do pracy, orzeczona od 2004 r., nie jest w sprawie okolicznością szczególną - ani nie przerwała skarżącemu świadczenia pracy, bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem, ani też nie usprawiedliwia przerw w ubezpieczeniu przed grudniem 2004 r. W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik z urzędu poparł w całości wnioski i argumenty skarżącego zawarte w skardze oraz wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna. Pozwala ona bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w trybie zwykłym. Zatem świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym, prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Wskazać należy, że regulacja prawna, przewidziana w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wymienia przesłanki kumulatywne przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zatem, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mógł przyznać świadczenie w trybie omawianego przepisu, konieczne jest łączne spełnienie przez ewentualnego, przyszłego beneficjenta świadczenia wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Każda z przesłanek podlega zatem osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu, bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie, podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne, odniesione do wymagań normatywnych, mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Wśród przesłanek tych należy wymienić po pierwsze to, iż niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez organ orzekający, decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma pierwsza z wymienionych przesłanek. Jej brak uniemożliwia bowiem przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że H. S. na przestrzeni 52 lat życia (biorąc pod uwagę datę powstania całkowitej niezdolności do pracy) udokumentował łączny okres ubezpieczenia, wynoszący 19 lat, 2 miesiące, 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udowodnił 1 rok, 4 miesiące i 17 dni okresu, popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat. W czasie aktywności zawodowej skarżący posiadał przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne (w okresach: kwiecień 1988 r. - kwiecień 1990 r., styczeń 1995 r. - październik 1997 r., luty 1998 r. - grudzień 2004 r.), które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy trwała ponad 6 lat i niewątpliwie stanowiła jeden z zasadniczych powodów odmowy przyznania świadczenia. Zauważyć przy tym należy, że całkowita niezdolność do pracy H. S. została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2009 r. - w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] maja 2012 r. Jednocześnie ustalono, że skarżący był częściowo niezdolny do pracy od dnia [...] grudnia 2003 r. Od orzeczenia tego skarżący nie wniósł sprzeciwu. Jako przyczyny braku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne we wskazanych wyżej okresach skarżący podał brak ofert pracy w zawodzie [...] w miejscu jego zamieszkania oraz w miejscowościach pobliskich, a także zły stan zdrowia. Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, istniejące bezrobocie nie stanowi szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (v. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1008/09, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby przyjąć za prawidłowe odmienne stanowisko, należałoby przyznawać świadczenia w drodze wyjątku wszystkim osobom, powołującym się na fakt bezrobocia. Z akt sprawy nie wynika też, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, spowodowanych stanem zdrowia. Brak jest dokumentacji medycznej, potwierdzającej istnienie schorzeń, które mogłyby ograniczać aktywność zawodową skarżącego. Nie został również udokumentowany wpływ ewentualnej, rozwijającej się choroby na niemożność wykonywania pracy przed dniem [...] grudnia 2003 r., tj. przed datą stwierdzenia częściowej niezdolności do pracy. Pierwsze objawy choroby, nawet jeśli wystąpiły przed tą datą, nie są tożsame z początkiem powstania niezdolności do pracy jako okoliczności szczególnej, uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ prawidłowo wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w tym trybie. Odnośnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 500/10, na które powołuje się skarżący, wskazać należy, że zostało ono wydane w indywidualnej sprawie, w określonym stanie faktycznym i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję Prezesa Zakładu, podjętą w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, jednakże sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa. Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).