II SA/Wa 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia oddala skargę II SA/Wa 60/12 UZASADNIENIE Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, ze zm., dalej "ustawa"), przedstawiło Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. opinię, wyrażającą negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku informatyka, prowadzonym na Wydziale Nauk Ekonomicznych [...] Szkoły [...] na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Uchwała ta dotyczyła minimum kadrowego oraz braku sprzętu komputerowego i oprogramowania. Natomiast pozytywnie odniosła się do wyjaśnień władz Uczelni dotyczących: braku godzin w grupie przedmiotów kierunkowych oraz deficytu treści z grupy przedmiotów humanistycznych i społecznych, systemu punktów ECTS, procedur dyplomowania i organizacji zajęć. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwałą nr [...] z [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku informatyka, prowadzonym na Wydziale Nauk Ekonomicznych [...] Szkoły [...] na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po analizie przedmiotowych uchwał, decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] , zawiesił Wydziałowi Nauk Ekonomicznych [...] Szkoły [...] uprawnienie do prowadzenia inżynierskich studiów pierwszego stopnia na kierunku informatyka do 30 września 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w kwestii dotyczącej zawieszenia uprawnień i wstrzymania rekrutacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, zawieszenie uprawnienia do prowadzenia kształcenia na ww. kierunku studiów, ze względu na interes studentów oraz niezachowanie odpowiedniej jakości w dwóch aspektach procesu kształcenia przy zakresie tych naruszeń rokującym poprawę, jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru. Pismem z 12 października 2009 r. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że mając na względzie interes studentów oraz podjęcie przez Uczelnię działań zmierzających do podniesienia jakości kształcenia, zawieszenie uprawnienia jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru. Podniósł, że dysponuje uchwałą podtrzymującą ocenę negatywną, dokonaną przez PKA i nie może ingerować w jej meritum. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Uczelni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono błąd co do interpretacji uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz z [...] lipca 2009 r. przez pominięcie ich wad formalnych, m.in. takich jak nieuwzględnienie wymagania przedłożenia Prezydium Komisji sprawozdania przez dany zespół kierunków studiów. Ponadto skarżąca Uczelnia, uznała uzasadnienie zaskarżonej decyzji za sprzeczne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i art. 49 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Podkreśliła, że organ nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy w zakresie trybu podejmowania uchwały PKA nr [...] . W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 50/11, uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 11 ust. 6 ustawy, który nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni do prowadzenia studiów na określonym kierunku w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływać omawiany skutek, musi pochodzić od właściwego organu, jak również powinna być dokonana w oparciu o właściwie (tj. zgodnie z ustawą) zebrany materiał dowodowy. Tylko bowiem taka ocena, która została dokonana w trybie oznaczonym w omawianej ustawie, zasługuje na miano "oceny", o jakiej mowa w art. 11 ust. 6 przedmiotowej ustawy. Wychodząc z takiego założenia, Sąd uznał, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie miał obowiązku podjęcia kroków, o których mowa w art. 11 ust. 6 ww. ustawy. Ocena bowiem jaką otrzymał Minister od Państwowej Komisji Akredytacyjnej, została dokonana w oparciu o materiały otrzymane od podmiotu obsadzonego niezgodnie z ustawą. W rozpatrywanej sprawie skład zespołu kierunków studiów, który opracowywał sprawozdanie dla Prezydium, nie był obsadzony w sposób odpowiadający ustawie. W jego składzie było bowiem mniej niż pięciu członków Komisji, o jakich mowa w art. 50 ust. 5 ustawy. Z tych względów Sąd przyjął, że wobec wadliwości sprawozdania, w oparciu o które Prezydium podejmowało uchwałę, również sama uchwała obarczona jest wadą. Została wszak podjęta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez podmiot obsadzony niezgodnie z minimalnymi wymaganiami ustawowymi. Tym samym uchwała ta nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci obowiązku Ministra do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 ust. 6 ustawy. W konkluzji Sąd stwierdził, że stanowisko organu, iż nie ma on uprawnień do tego, aby, działając na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy, badać prawidłowość podejmowania uchwał przez Państwową Komisję Akredytacyjną, nie jest zasadne. Minister nie ma takich uprawnień wyłącznie w odniesieniu do meritum uchwały PKA. Jednakże art. 11 ust. 6 ustawy nie wyłącza obowiązku Ministra do skontrolowania uchwały pod względem formalnym. Jeżeli więc Minister ustali, że uchwała Prezydium PKA, zawierająca ocenę kształcenia, obarczona jest wadą, to nie może podejmować działań przewidzianych w art. 11 ust. 6 ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał je za nieuzasadnione. W szczególności - w ocenie Sądu - nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że zespół kierunku studiów, wbrew obowiązkowi ustawowemu, nie przedłożył Prezydium sprawozdania, a jedynie opinię. Kwestia nazewnictwa, aczkolwiek istotna, nie ma jednak charakteru decydującego dla oceny, czy dane opracowanie ma charakter opinii czy sprawozdania. Samo więc nazwanie opracowania "opinią" nie sprawia, aby można było uznać, że doszło do naruszenia ustawy. W sytuacji bowiem, gdy opracowanie zawiera treść jaką powinno mieć sprawozdanie, brak jest możliwości, by zarzucić skutecznie Prezydium, że nie bazowało na podstawie sprawozdania. Do kwestii tej, jak zaznaczył Sąd, organ odniósł się szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że poddał ocenie przedmiotowe opracowanie i doszedł do wniosku, iż stanowi ono sprawozdanie wymagane przez ustawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazał na: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 11 ust. 6, art. 49 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 i 5 i art. 53 ust. 1 ustawy przez nietrafne przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał ww. decyzję w przedmiocie zawieszenia uprawnień Wydziałowi Nauk Ekonomicznych [...] do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "informatyka", przy przyjętym błędnie przez Sąd założeniu, że nieustawowy skład członków gremium PKA dotyczył Zespołu Kierunku Studiów, który wydawał opinię dla Prezydium PKA, gdy w istocie chodziło o skład tzw. zespołu oceniającego, funkcjonującego pomocniczo wewnątrz PKA; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. wobec nieprzeprowadzenia z urzędu dowodów ze sprawozdań PKA, o których mowa w art. 52 ust. 1 ustawy, który to materiał dowodowy podlegał ocenie Sądu, przez co Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego i co za tym idzie nie mógł uznać, że przedmiotowy materiał dowodowy nie istnieje. Zatem powyższe uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowić przyczynę naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 135 p.p.s.a. polegające na braku orzeczenia co do decyzji organu pierwszej instancji z 23 września 2009 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, powodującego niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1110/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania NSA ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Na wstępie NSA zważył, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy, który nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływała omawiany skutek, musi być dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy. Po dokonaniu analizy przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz postanowień Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej NSA doszedł do przekonania, że z regulacji statutowej wprost wynika, że oprócz zespołów kierunków studiów, wchodzących z mocy ustawy w skład Państwowej Komisji Akredytacyjnej, których skład uregulowany jest w ustawie, w ramach Komisji funkcjonują także Zespoły oceniające, których skład, działanie i zadania są uregulowane statutem (art. 53 ust. 1 ustawy). Uwzględniając powyższe ocenił, że Sąd pierwszej instancji nie rozróżnił prawnego i kompetencyjnego statusu Zespołu Kierunku Studiów (art. 50 ust. 5 ustawy) od Zespołu oceniającego (§ 15 statutu), co spowodowało wadliwą ocenę zakresów przypisanych im zadań ustawowych i statutowych oraz kwestii ich składu. Dodatkowo zauważył, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o niewłaściwym składzie Zespołu kierunków studiów, który opracowywał sprawozdanie dla Prezydium Komisji jest niepoparte dowodami. Sąd powziąwszy wątpliwości co do składu Zespołu powinien był przeprowadzić stosowny dowód z dokumentu, jakim między innymi jest sprawozdanie Zespołu Kierunków Studiów Technicznych, które stanowiło podstawę do podjęcia uchwały przez Prezydium. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z judykaturą przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisu art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., II OSK 125/09, dostępny http://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując ponownej oceny zasadności wniesionej przez [...] Szkołę [...] skargi na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec rozważań zawartych w wyroku NSA z 29 września 2011 r. podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć w przedmiotowej sprawie, było ustalenie, czy negatywna ocena kształcenia na kierunku informatyka, dokonana przez Państwową Komisję Akredytacyjną, została dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy. Tylko bowiem taka ocena mogła stanowić podstawę decyzji wydanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Państwowa Komisja Akredytacyjna przedkłada ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące między innymi oceny kształcenia na danym kierunku (art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy). W tym zakresie Prezydium Komisji podejmuje uchwały (art. 52 ust. 1 ustawy), kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden z zespołów kierunków studiów, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. Zespół kierunków studiów wchodzi w skład Komisji, a w skład jego wchodzi co najmniej pięciu członków Komisji, będących przedstawicielami grupy kierunku studiów, w tym co najmniej trzech posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinach lub dyscyplinach naukowych związanych z daną grupą kierunków studiów (art. 50 ust. 5 ustawy). Stosownie do art. 49 ust. 5 ustawy, oceny kształcenia, wraz z uzasadnieniem i wynikającymi z tych ocen wnioskami, Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w terminie miesiąca od zakończenia procedury oceniania. W pozostałym zakresie postępowanie oceniające nie zostało unormowane ustawowo, lecz w drodze statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W myśl bowiem art. 53 ust. 1 ustawy, organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania m.in. ocen kształcenia na danym kierunku studiów określa statut uchwalany przez Komisję na posiedzeniu plenarnym. Zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 1 pkt 1 Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej - Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące m.in. oceny, jakości kształcenia na danym kierunku studiów. Sprawozdania, tj. opinie oraz propozycje uchwał wraz z uzasadnieniem w tych sprawach przygotowują zespoły kierunków studiów (§ 9 ust. 2 Statutu). Z kolei według § 14 w ust. 1 i 2, oceny w wymienionych sprawozdaniach dokonywane są po przeprowadzeniu postępowania oceniającego, przy czym postępowanie to obejmuje m.in. wizytację i opracowanie raportu przez Zespół oceniający. Szczegółowe warunki sporządzania i treści raportu uregulowano w § 16 Statutu, a w § 15 określono, że postępowanie oceniające przeprowadza Zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Zespół oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powoływany jest przez Sekretarza w porozumieniu z przewodniczącym Zespołu. W szczególnie uzasadnionych wypadkach Sekretarz może zwiększyć skład zespołu oceniającego. W przedmiotowej sprawie ocena, odnosząca się do kierunku studiów informatyka, przedstawiona Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez Państwową Komisję Akredytacyjną, została przygotowana przy zachowaniu powyższych procedur i wymagań. Postępowanie oceniające, wynikiem którego był raport, stanowiący z kolei podstawę opinii wydanej przez Zespół Kierunków Studiów Technicznych, zostało przeprowadzone przez Zespół oceniający, powołany przez Sekretarza Zespołu Kierunków Studiów Technicznych i składający się z Przewodniczącego, będącego członkiem Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dwóch ekspertów, eksperta formalno-prawnego i przedstawiciela Parlamentu Studentów Rzeczypospolitej Polskiej, co pozostaje w zgodzie z postanowieniami § 15 Statutu. Następnie Zespół Kierunków Studiów Technicznych przygotował sprawozdanie, które na posiedzeniu Prezydium PKA przedstawił Przewodniczący tego Zespołu. Kolejne sprawozdanie zostało opracowane po podjęciu przez Prezydium PKA uchwały z [...] kwietnia 2009 r., w związku ze złożeniem przez Uczelnię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obsada Zespołu była zgodna z postanowieniami art. 50 ust. 5 ww. ustawy. W jego skład wchodzili bowiem Przewodniczący i 10 członków, przy czym 6 z nich posiadało tytuł naukowy profesora, a 3 tytuł naukowy doktora habilitowanego. Oznacza to, że prawidłowo obsadzony Zespół był uprawniony do przygotowania i przedstawienia sprawozdań, w oparciu o które Prezydium PKA podejmowało uchwały w sprawie oceny jakości kształcenia na kierunku informatyka, prowadzonym w [...] Szkole [...]. Zauważyć przy tym należy, że w § 9 ust. 2 Statutu określone zostało, iż Zespoły przygotowują sprawozdania tj. opinie oraz propozycje uchwał. W konsekwencji uznać należy, że uchwały Prezydium PKA zostały podjęte na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego zgodnie z wymogami ustawy i Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej, który został omówiony w ich uzasadnieniu. Zauważyć także trzeba, że uchwała Prezydium PKA, w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana po rozpoznaniu sprawy na wspólnym posiedzeniu Prezydium i Zespołu Kierunków Studiów Technicznych, zgodnie z art. 52 ust. 3 ww. ustawy i z § 20 ust. 2 Statutu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był zatem obowiązany do podjęcia działań określonych w art. 11 ust. 6 ustawy w obowiązującym w sprawie brzmieniu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego też, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.