II SA/Wa 608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. B. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazała, iż jest matką [...] dzieci, pobiera rentę rodzinną po mężu w kwocie [...] zł, jednak ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości pojęcia zatrudnienia. Zaznaczyła również, że leczy się od 30 lat, na leki wydaje ok. 300 zł miesięcznie i nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Podała, że dzieci usamodzielniły się i prowadzą własne gospodarstwa domowe. Mąż zmarł w 1987 r. w wyniku wypadku na budowie, jednak wnioskodawczyni nie uzyskała renty rodzinnej wypadkowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. B., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ wskazał, iż z posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni ma przyznaną rentę rodzinną w trybie zwykłym. Zaś przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 tej ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczenia przyznanego przez organ emerytalno-rentowy w trybie zwykłym, nie spełnia jednej z przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. B. podniosła, iż została wdową w związku z tragiczną śmiercią męża w wypadku przy pracy na budowie. Obecnie pozostaje bez środków utrzymania, otrzymuje bowiem jedynie [...] zł renty rodzinnej, co nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Ponownie podkreślił, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie przewidują zbiegu świadczenia, o którym mowa w art. 83 ustawy, ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Okoliczność, że wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną przyznaną w trybie zwykłym, uniemożliwia przyznanie jej przez Prezesa Zakładu wnioskowanego świadczenia o charakterze wyjątkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016r. Z. B. zarzuciła naruszenie prawa polegające na błędnym zastosowaniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła ponownie, iż jest matką [...] dzieci, ma 68 lat, jest osobą schorowaną, zaś ojciec dzieci zmarł w 1987 r. Powyższe okoliczności oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja przemawia za przyznaniem jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo, odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, organ zaznaczył, iż skarżąca zdecydowała się w konkretny sposób pokierować swym życiem - skupiła się na rodzinie i dzieciach, utrzymując się najpierw z wynagrodzenia męża, a następnie z renty rodzinnej po nim. Renta ta jest podstawą jej utrzymania od 1987 r. Fakt ten nie uległ zmianie ani po usamodzielnieniu się dzieci skarżącej, ani też po osiągnięciu przez nią wieku emerytalnego. Konsekwencją takiego życiowego wyboru skarżącej jest także brak uprawnień do jej własnych świadczeń z tytułu niezdolności do pracy. Świadczenia takie przysługują bowiem osobie, która dotychczas utrzymywała się samodzielnie czerpiąc źródło utrzymania z własnej pracy zarobkowej. Fakt, że skarżąca obecnie nie może podjąć pracy nie uprawnia jej do żadnych dodatkowych świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalony dochód na osobę w rodzinie skarżącej jest równy wysokości najniższego świadczenia emerytalnego, tj. 882,56 zł brutto. Ze wskazanej powyżej wysokości świadczenia, w ocenie ustawodawcy, osoba pobierająca je ma możliwość utrzymania się samodzielnie w stopniu podstawowym. Zatem za ustawodawcą także organ rentowy przyjmuje tę kwotę za niezbędne środki utrzymania. Dotyczy to także osób ubezpieczonych o długim stażu ubezpieczeniowym, które same wypracowały sobie prawo do świadczenia ustawowego, a także osób, które ze względu na stan zdrowia legitymują się całkowitą niezdolnością do pracy, czy też osób w podeszłym wieku. Kryterium dochodu jest przez organ przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym. Nie ma zatem możliwości zastosowania kryterium wydatków, bowiem te każdy z wnioskodawców określa inaczej. Przyznanie skarżącej (która w istocie dąży do uzyskania renty w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy "obok" już posiadanej renty rodzinnej) żądanego przez nią świadczenia, nie doprowadziłoby - nawet gdyby to było możliwe - do żadnej zmiany jej sytuacji materialnej. Przepisy emerytalno-rentowe nie przewidują bowiem pobierania w zbiegu renty rodzinnej i renty z tytułu niezdolności do pracy, a osoba uprawniona do obu tych świadczeń musi dokonać wyboru, które ze świadczeń chce otrzymywać. Nie ma także możliwości "przerobienia" w drodze wyjątku jednego otrzymywanego świadczenia na inne - w tym przypadku poprzez uznanie, iż renta po mężu powinna być rentą wypadkową - a zatem wyższą. Kwestia uprawnień skarżącej do renty wypadkowej po mężu była badana przez sąd – mianowicie wyrokiem z dnia [...] lutego 2002 r. Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] (sygn. akt [...]) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. (sygn. akt [...]) oddalającego odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] maja 1999 r. odmawiającej jej renty wypadkowej po mężu. Samo przekonanie skarżącej, iż wydarzenie powodujące w konsekwencji śmierć jej męża było wypadkiem przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie jest tożsame z udowodnieniem tego faktu - zwłaszcza w świetle wydanych w sprawie prawomocnych wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. odpowiadają prawu. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję i postępowanie, w ramach którego została wydana, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Powołany przepis pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku osobom, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes Zakładu ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes Zakładu jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Przede wszystkim organ jest zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.) oraz należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W niniejszej sprawie - we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym - organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dokonał też oceny materiału dowodowego nie przekraczając przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Podjęte rozstrzygnięcie w sprawie prawidłowo uzasadnił, czyniąc zadość wymogom określonym w ww. przepisach. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca – Z. B. pobierała rentę rodzinną po zmarłym mężu K. B. Świadczenie to zostało przyznane skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dnia [...] lipca 1987 r. ([...]). Na tę okoliczność powołuje się również skarżąca zarówno we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżąca ma zatem prawo do świadczenia ustawowego przyznanego w trybie zwykłym. Zasadnie, w świetle powyższego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku w oparciu o przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca uzyskuje świadczenie w trybie zwykłym i w związku z tym posiada niezbędne środki utrzymania. Posiadanie prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu w trybie zwykłym, wyklucza przyznanie prawa do świadczenia w trybie wyjątkowym. Wobec tego, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, brak było podstaw do jego przyznania (v. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wprost wyklucza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby pobierające świadczenia emerytalne lub rentowe (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt III UK 36/11, publ. LEX 1163962; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt I UK 208/14, publ. LEX 1652379). Zaznaczyć przy tym należy, że orzecznictwo sądowe wypracowało utrwalony już pogląd, że skoro przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to należy ją oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06; wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 292/11; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 56/15; publ. j.w.). Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Odniesienie takie jak wyżej stanowi więc obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki oceniać na tle obowiązującej w dacie orzekania wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej, wynoszącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji 880,45 zł brutto. Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1682), która weszła w życie z dniem 1 marca 2015 r. (art. 12 ustawy zmieniającej). W tym stanie rzeczy argumenty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżąca, jako że posiada niezbędne środki utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie o charakterze wyjątkowym. Końcowo zaznaczyć należy, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jak w niniejszej sprawie, nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z obowiązującym prawem i nie nosi cech dowolności ani arbitralności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.